周邊形勢悄然改變　特朗普是中國的福報

「每逢夏季必沸騰」的南海今年仍有糾紛，卻不似往年有那麼多爭吵。南海之外，中國周邊形勢也已發生全盤改變。在這轉圜中，美國政府扮演着重要角色。

第52屆東盟外長會議正於本週（7月29日至8月3日）在泰國曼谷舉行。頗令人意外的是，在7月31日的東盟-中國10+1外長會議上，各國竟然提前完成了《南海行為準則》的草案一讀。

《南海行為準則》是中國與東盟2002年簽署的《南海共同行為宣言》之「升級版」，是南海域內國家解決主權爭端的指導方案。對此中方一直高度重視，但因中越、中菲等糾紛，以至於一直推進緩慢。

然而在今年7月初的東盟防長會議上，東盟十國表示將在今年內完成《準則》的草案，而今又完成一讀，似乎顯示《準則》相關工作正逐步走上正軌。

與此同時，「每逢夏季必沸騰」的南海，今年也一樣有中越和中菲間的糾紛。可是與往年不同的是，今年縱有糾紛，卻不如以往那般掀起激烈的爭吵與波瀾。

近年來，中國與東盟之間經貿合作穩健推進，貿易規模已經於今年上半年超越中美；面臨主權糾紛，通過和平方式解決已成該地區主軸；針對直接影響東南亞各國的中美衝突，諸如新加坡外長維文（Vivian Balakrishnan）5月15日「美國應正視中國的崛起，別逼小國二擇其一」等表態，也在成為東盟各國的共同立場。

南海似乎已經進入一個對中國和東盟而言都喜聞樂見的新階段。而在南海之外，中國周邊形勢近兩年來都正變得更加平穩。

中國周邊形勢悄然改變

東北亞，中日關係近三年的轉暖全球有目共睹，且驅動這輪轉暖的是日本對日中、日美關係的根本性審思；中韓關係常年穩健，經貿合作日益緊密、政治互信逐步開始培養，即使是2017年爆發「薩德」（THAAD）衝突，亦未影響兩國關係實質；中朝關係更不消多言，幾年前所謂「中國出局論」和「中朝破裂」的說法已被完全證否，中朝關係正穩健向中國期待的「無核化及經濟改革」前進。

北面，中俄戰略互信和配合程度已臻至兩國數百年交往史的最巔峰。兩國經貿年年遞增，目前已突破1000億美元，軍事層面兩國也已在反導和空軍相關領域通過「高速數據鏈路」傳遞兩軍最機密核心數據，近來還建立了專門用於「海上聯合專用指揮」的戰區戰術通信指揮網絡，未來甚至還會出現俄羅斯讓中國使用遠東地區導彈防禦系統，建立近乎美國與加拿大「北美防空司令部」（NORAD）的協作機制。回望中俄首腦6月確立的「新時代全面戰略協作夥伴關係」，以上皆是具體體現。

西面，上合組織和亞信會議（上海合作組織，SCO；亞洲相互協作與信任措施會議，CICA）下的政軍文化合作已然成熟，而「一帶一路」、「歐亞經濟聯盟一體化」等大型經濟倡議的對接，為中亞地區因地理文化閉塞、經濟發展滯後所造成的動蕩與不穩提供給了根本性解決方案。

西南，長期堪憂的中印關係似乎正發生微妙化學變化。2018年莫迪總理（Narendra Modi）與習近平的「武漢泛舟會晤」解決了兩國自2017年6月起圍繞洞朗地區的對峙，更為兩國更緊密的合作提供了戰略共識；今年習近平將同樣以非正式訪問的方式前往印度，屆時他與莫迪的互動想來應比去年有更好的成果。

還記得在相當長的一段時間裏，人們在提起中國周邊形勢時，都抱持悲觀態度：彼時除了巴基斯坦是中國的「友邦」以外，日本、台海對岸、印度皆與中國關係緊張；越南和菲律賓與中國齟齬不斷；俄羅斯及蒙古與中國缺乏互信；而中國與緬甸及中亞各國邊境也時有動亂；當朝鮮金正恩上台後加速推進「核武大業」，中朝關係更一度滑落低點。

可是也就是最近這幾年內，中國周邊形勢在不知不覺中發生了巨大變化。如今台海關係已然成為唯一待解的挑戰。這一方面是中方自己睦鄰外交的結果，一方面是中國綜合國力日強所激起的潛移默化的改變，但是之所以近兩年轉圜尤其迅速，也着實與美國特朗普政府的做法相關。

光說不做　美國亞太政策早已失效

在中國周邊形勢發生變化的這段時間裏，美國的對外政策重心則依舊是在中東和歐俄。雖然有奧巴馬政府的「亞太再平衡」和特朗普政府的「印太戰略」，試圖加大在亞太乃至印太地區的存在，但至少直至今日仍給人「空有口號，無有實質」的感覺。

以至關重要的印太地區為例，美國投入之有限讓人覺得可憐。自從2017年特朗普政府宣布將力推「印太戰略後」，各方皆關注美國的具體行動。可是，當美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）於2018年7月30日在美國商會論壇上公布「將向印太投入1.13億美元」後，其規模之小令全球人士感到錯愕，中國外長王毅甚至表示「一開始聽到我還以為自己聽錯了，這數字應該至少有10倍以上吧」。

要知道，中國單是在與巴基斯坦的「中巴經濟走廊」就投入了600億美元，而由中國牽頭的亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）初始資金就有1000億美元。雖然美國政府表示最終將通過美國國際開發金融公司（US International Development Finance Corporation）向全球投資600億美元，但政府僅打算出很少一部分，其他皆靠私企參與，最終能否落實普遍受到質疑。

除了這種「象徵性」的投入，美國在東南亞各國的作為，基本上不是軍艦巡航，就是翻炒「中國威脅」。面對這樣的情況，也難怪域內各國都開始加大與中國的配合——在這種基礎上，特朗普政府的作為，還進一步加速了這種轉變。

美國對亞太乃至印太地區的政策原本就存在問題。 但若沒有特朗普，可能還需相當長的時間，人們才會普遍意識到其失效。

特朗普是重要催化劑

近兩年來，特朗普政府說要加大與印太地區國家的合作，但實質操作上卻放棄跨太平洋夥伴協議（TPP）；向日本、印度等國掀起關税攻勢；向韓國、台灣徵收反傾銷關税；向越南等國發起針對「洗產地」行為的懲罰性關税，於今年6月聲稱「越南在貿易上比中國更惡劣」；向日韓等盟友索取承擔軍事開支；而針對即將於明年6月舉行的兩年一度的世貿組織（WTO）會議，美國近一年來更愈發強硬地推動改革，試圖剝奪發展中國家的部分權益。這一系列行為都在持續消耗美國與該地區國家的關係。

應該說，美國對亞太乃至印太地區的政策原本就是有問題的。但若沒有特朗普，可能需要相當長的時間人們才會普遍意識到其失效。

不以傳統利益和戰略為重的特朗普，或許可以為其任內奪回一定短期收益，並且從根本上改變美國過往數十年仰仗多邊框架的對外政策，但這般做法的另一個後果，也是為正處於關鍵轉折期的中國，提供了難得的戰略機遇。