伊朗石油制裁將全面落實 美國能否獨自走到最後?
美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)周一(22日)宣布不再延續伊朗石油出口制裁的豁免,聲言要將其石油出口「減至零」。
一聽之下,頗有似曾相識之感:美國原要脅將伊朗石油出口在去年11月歸零,最後卻為8個國家或地區提供180日豁免。
「減至零」當然是不切實際的想像,然而美國此番強硬立場,真的能迫使伊朗低頭嗎?
還記得伊朗制裁所為何事嗎?
「美國制裁伊朗目的何在?」這個問題,大家似乎早已拋諸腦後。不過,美國在去年5月單方面退出「伊朗核協議」時,其實已提出甚為清晰的12點要求。
其中,除了要求伊朗「永久終止」提煉核燃料、完全開放國際人員監督外,還要求伊朗停止發展彈道導彈、釋放所有美國及其盟友的在囚國民,並中止對鄰國地區軍事勢力(如黎巴嫩真主黨、巴勒斯坦哈馬斯組織、也門的胡塞組織等)的支援。
類似的要求,歐盟國家其實也認為合理,只不過是不同意美國單方面退出核協議,一舉破壞原有進展的做法而已。
去年4月底,當時還與特朗普「熱情擁抱、法式吻頰」的法國總統馬克龍,就曾專程到訪美國,希望能勸服前者收回成命,最後當然是無功而還,導致美歐反面──今日的馬克龍更成為全歐盟最反美的國家領袖。
輸掉了歐盟這個傳統盟友的心,美國制裁伊朗的單邊行動又有否成果?
伊朗繼續與美國硬碰到底
與此前對伊制裁的情況一般,伊朗的回應基本上是「你來硬的,我就跟你硬下去」。伊朗當局除了將月初被美國列為「國外恐怖組織」的伊朗革命衛隊指揮官,更換成了一個「強硬派中的強硬派」外,還繼續要脅會封鎖佔全球海運石油35%的霍爾木茲海峽(Strait of Hormuz)。
這些操作和威脅,當然是象徵性意義大於現實影響,不過也可見伊朗政府──包括其立場較溫和的總統魯哈尼(Hassan Rouhani)──對美國制裁要脅,已是做好了「長期作戰、誓不低頭」的準備。
美國制裁 破壞性仍甚可觀
不過,美國對伊制裁的經濟影響的確甚為嚴重。根據數據網站Statista的資料,伊朗經濟總值在2018收縮近1.5%,預計會在本年進一步收縮3.6%才有望回穩;而根據國際貨幣基金(IMF)的估算,其經濟在制裁影響下的收縮更將達至6%。
蓬佩奧就點明石油出口是伊朗死穴:伊朗每年從石油出口收益達500億美元,佔其政府收入的40%。根據國際貨幣基金數據,伊朗在2017年的石油出口每日達215萬桶,如今經歷美國制裁之後,已下跌至120萬桶。在豁免於5月2日取消之後,其出口更有可能跌破百萬桶的關口。
雖然如此,比伊朗更依賴石油出口、經濟基礎卻差之千里、受全球超過50個國家反對、更位處「美國後花園」的委內瑞拉馬杜羅(Nicolas Maduro)政府,在美國類似的制裁下,尚未肯屈服,更何況獲全球各國認許的伊朗?
能制裁伊朗 不能制裁全球
即使不少各國私人企業,在制裁威脅下,都已撤出伊朗,然而在中國、土耳其等國料將堅持進口伊朗石油,且有歐盟另類支付機制協助之下,伊朗能夠苦撐下去,甚至適應過來的機會也確實存在──伊朗目前偷運出口的石油,每日大概有10萬至30萬桶不等,在全球各國暗助之下,此數目只會有增無減。
美國當然可以高調懲罰一些違反制裁的企業以作警戒,然而美國總不能懲罰全球各國企業──試想像美國制裁或涉及石油進口資金往來、存備的中國人民銀行──畢竟美國自身也要與外國做生意。
由此可見,美國對於伊朗愈走強硬,或許只會再次向世界證明美國單邊行動已然「實力不再」,正如因美國強硬的棄核要求而離開談判桌的朝鮮,以及歷史上反美情緒深種的委內瑞拉一般。
美國目標正確 手段不當
話雖如此,原本的「伊朗核協議」,正如美國所言,確實有不足之處──例如協議只局部規限伊朗核技術發展15年,並未有作長遠打算,也沒有禁止伊朗發展或可作核武之用的彈道導彈等等。同時,伊朗對地區和平的影響,也確實需要國際社會和地區各國去調和。
因此,受美國制裁的伊朗,正如陷入人道災難的委內瑞拉,以及曾動輒出言作核武威脅的朝鮮一樣,本身也有國際道義上和安全上的問題,亟待解決。而美國官方對於問題的理解,與世界各國其實也差別不太;美國與其他國家的分歧,只在於其處理手法:以單邊行動或策略去處理問題,而非先與其他國家調和聯動。
他國善意被當作軟弱
更有甚者,有關國家已在國際壓力下其實也已放下身段、釋出善意。例如伊朗總統魯哈尼於2013年上台後一改前任總統艾哈邁迪內賈德(Mahmoud Ahmadinejad)的強硬路線,與時任美國總統奧巴馬展開兩個領導人30年來首次通話,最後更在2015年促成「伊朗核協議」。
又例如朝鮮自去年以來已然停止核試,在新加坡美朝峰會前,又預先炸毀自2006年一直為其進行核試的豐溪里核試驗場,其後又將韓戰美軍遺體送返美國,且願意與美國在無核化問題上一步步來,以廢除寧邊核設施來換取部分制裁的消減。
然而,在特朗普政府治下的美國政府,他國的善意卻被視為軟弱,換來的只是美國再加強硬的取態。
「單邊主義」是最佳答案嗎?
說到底,美國單邊行動的「目標」大體沒有爭議,只是單邊行動這個「手段」出了問題。放開國際多邊主義政治倫理的考慮不談,這種單邊行動實際上也非達成目標的有效做法。
例如在朝核問題上,美國要求朝方要將將所有核武器及核燃料送到美國,以確保朝鮮完全無核化。可是,鑑於美朝之間互信不足的問題,如果美國當初願意與中俄,甚至其他核國家,共同組成一個國際機構,負責接收、管理朝方送交的核原料,2月底不歡而散的河內特金會也許會有不一樣的結果。
又例如在伊朗核問題上,如果美國願意在「伊朗核協議」的基礎上行事,讓伊朗參與國際貿易體制十數年,到時伊朗即使還想發展核武,其國家經濟已與世界各國環環緊扣,到時候的國際制裁,只會比今日的美國單邊制裁更具威脅。
除非美國的決策者別有所圖,否則這種單邊主義的做法,只是「美國至上」的鬼魅作祟,決非解決這一系列國家種種問題的良方。