被批「以國安理由干預投資」　美國國防法案究竟如何對外資設防

周一（13日），特朗普正式簽署來年的《國防授權法案》，其中重頭戲是法案強化了對外國投資美國企業的各種審批過程及限制，被批「以國安理由干預投資」，更有評論指是「針對中國」之舉。本文為你釐清法案有關外國投資的變革，由你去判斷其目的為何。

背景

對外國公司或人士在美國投資的國家安全審查，在《國防授權法案》通過前，就一直由美國海外投資委員會（CFIUS）負責。法案中的《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA）於去年年底正式在國會提出，目標是強化CFIUS的審查權力，以對外國投資施加更嚴緊的限制。

CFIUS由財政部領導，成員包括國務院、司法部、國防部等等，而多個白宮政策性組織亦有參與其中，包括國家安全委員會、國家經濟委員會等等。

在FIRRMA通過前，CFIUS的審查權限只包括會造成「外國人控制美國企業」的任何交易或操作，其中最明顯的例子就是外國公司或人士全面收購一間美國公司。

例如，如果中國的華為決定入股美國的電訊公司T-Mobile，只要交易不會造成華為有足夠股份控制T-Mobile的運作，就不會落入CFIUS的審查權限。

另外，「被動式投資」（Passive Investment）亦被豁免審查。所謂「被動式投資」是指外國投資者即使有足夠股權去控制一間美國公司，他並沒有計劃、將來亦不會去行使其權力。例如華為是用資金去支持T-Mobile，而不牽涉其實際運作，就會落在CFIUS權限之外。

外國投資者若想作CFIUS有權審查的投資項目，應向CFIUS呈交「聯合自願性通知」（Joint Voluntary Notice），而CFIUS將在30日內決定應否為有關投資項目，展開為期不超過45天的調查。

在FIRRMA通過前，CFIUS雖然時有主動調查未有呈交通知的投資項目，不過原有規管並無強制有關外國投資者要先向CFIUS提交通知。

經調查後，如果CFIUS覺得投資項目對美國國家安全可能有威脅，它會要求投資者作出補助措施，並向總統報備。在正常情況下，投資者有重新向CFIUS申請審核的機會。

其中可圈可點者，是CFIUS有時會在沒有告知投資者的情況下，單方面向總統呈交其調查結果及建議處理方法，由總統決定是否要中止有關投資項目。原註冊於新加坡、後為避開CFIUS的審查而遷冊美國的半導體公司博通（Broadcom），被中止收購美國晶片公司高通（Qualcomm），正正是透過CFIUS主動審查，再由總統出手中止交易。

FIRRMA的變革

新法案大幅擴展了CFIUS的權限。即使一宗交易或操作，並不會使任何外國人控制任何美國企業，只要它涉及以下項目，在FIRRMA通過後，都會落入CFIUS的權限：

(1) 關鍵性技術公司

(2) 關鍵性基建公司

(3) 保存及採集敏感性美國國民個人資料的公司

(4) 用以規避CFIUS權限的任何交易或操作

(5) 任何由外國人擁有、落在CFIUS權限內的權利改變

(6) 對國家安全有威脅的土地權益交易

以上六個項目的關鍵用詞，例如「關鍵性技術」（Critical Infrastructure）等，都未有清楚的條目列表，所以其涵蓋範圍基本上都由CFIUS或美國政府其他部門去決定。

不過在這些用詞的概括性定義中，可見FIRRMA的政策方向。例如「關鍵性技術」就包括「新興及基礎性技術」，而後者則由美國政府多個部門去介定。由此可以推測，中國近年積極在美國投資的初創公司，將會落入CFIUS的管轄範圍。

在新法案下，如果華為要投資T-Moblie，即使持股量遠遠不足控制T-Mobile，依然會落入CFIUS的審查權限之中。

雖然「被動式投資」仍會豁免審查，不過其範圍則大大收窄。即使外國投資者沒有計劃、將來亦不會運用其股權影響美國企業的實際運作，只要他們因為有關投資，而有權取得非公開技術資料、以成員或觀察員身分列席董事會，或者牽涉任何實質決定權，都不會列入「被動式投資」，故此亦不會獲得豁免。

FIRRMA還授予CFIUS權力，在由CFIUS基於國家安全考慮制定的條件下，去強制外國投資者向CFIUS申報，並有權對遺漏申報者作出懲罰。CFIUS不止有權去作主動調查，還有權對已通過的投資項目，重新進行審查，只要CFIUS或美國政府認為其原來的審查過程有漏報、誤報等情況。

CFIUS的審查權限還延伸至「間接投資」上。如果外國投資者在一間不在CFIUS管轄範圍中的美國企業擁有權益，而該企業再投資在與國家安全有關的公司，此類操作屬「間接投資」，亦會受CFIUS審查。

雖然FIRRMA整體上大大擴展了CFIUS的審查權限，法案卻特別為「美國盟友」定出合作及豁免條款。首先，CFIUS將有權向外國機構分享其調查資訊，以合作保護美國及其盟友的國家安全。另外，某些國家的外國投資者將有可能豁免審查，其中包括被審定為與美國國家安全利益一致者、北約成員及其非成員緊密合作國等等。

由此可見，FIRRMA在國際政治上，並非完全沒有針對性的。

CFIUS外的FIRRMA：中國問題

FIRRMA的絕大部分條款，都為加強CFIUS的權限而設。然而，其中卻有規限CFIUS以外政府部門的條款。

其中一條要求商務部在2026年之前，每兩年向國會提交報告，羅列出中國個人或企業在美國的直接投資。其中必須包括總投資額，以及在投資受益人、投資規模分類、行業分類、投資種類、投資人與中國政府關係等不同項目作出詳細區分。而且，商務部同時要對中國在美投資的模式作出分析，並向國會說明其模式將會如何支持「中國製造2025」的計劃。

必須申明的是，這個要求與CFIUS對外國投資審查本身並無直接關係。至於，收緊外國投資審查的政策是否針對中國，則留待讀者判斷。