特朗普全球貿易戰為何亂打一通？　關稅政策互相不容的三個「R」

美東時間2月10日黃昏，特朗普（Donald Trump）一如預期向全球所有國家的鋼鋁商品開徵25％的關稅，以一刀切的方式開打全球貿易戰，相關稅項將在3月4日落實。回顧2018年，特朗普首屆任期內也曾開徵鋼鋁關稅，但最終包括加拿大、墨西哥在內的國家也獲得了豁免。不過，這次特朗普就表明：「這是25％，沒有例外，沒有豁免，包括所有國家，無論它是從哪裏來。」

此前特朗普已對中國商品實施了一刀切的10％額外關稅，也正在將25％關稅的利劍懸掛在加拿大和墨西哥的頭上，若然原有情況無改，相關關稅將在3月初實施。同時，特朗普也表明會在本周宣布向全世界徵收「對等關稅」：「他們要我們付錢，我們也要他們付錢，如果他們設在25％，我們也設在25％，如果他們設在10％，我們也設在10％。」

特朗普10日在宣布開徵鋼鋁關稅時宣稱：「這是讓美國再次富起來的開端……是時候讓我們偉大的工業回到美國了。」

三個「R」：收入、限制、互換

關稅政策的可能目標，可以用三個「R」概括起來。一是「收入」（Revenue），也就是從關稅獲得的政府稅收；二是「限制」（Restriction），即是以關稅增加進口商品的成本，減少進口，扶助國內產業；三是「互換」（Reciprocity），即是以關稅達至公平的貿易，又或者以關稅作為換取對方在某些事情上面妥協的交換條件。

從特朗普一直以來對於關稅政策的言論中，我們可以看到特朗普是三個「R」也想要。

首先，特朗普希望讓美國回到沒有所得稅的19世紀－－在聯邦政府1913年實施所得稅之前，關稅確實佔了政府五成至九成收入不等。為此，特朗普就簽署行政命令要求成立「對外稅收部」（External Revenue Service，相對於「對內稅收部」，亦稱「國稅局」），特別處理關稅等收入。

其次，特朗普也希望以關稅重振美國產業，從鋼鋁到半導體也是如此。特朗普就曾公開批評拜登（Joe Biden）當局以巨額補貼吸引台積電等半導體巨頭到美國設廠的做法，認為這是浪費金錢，只要用關稅來加重半導體進口的成本，生產線自然會回到美國。因此，特朗普已表明正考慮向半導體、汽車、藥品等商品範圍加徵專門的關稅－－鋼鋁不是他唯一的針對項目。

其三，特朗普也一直利用關稅作為他眼中達至公平貿易的手段，又或者是其他議題上的談判籌碼。例如，針對加拿大和墨西哥，他就以關稅來要脅這兩個近八成出口依賴美國的國家加緊管制邊境移民和毒品販運；針對TikTok「不賣就禁」的問題，特朗普也將對華關稅與TikTok出售的談判扣連起來；針對他吞併格陵蘭的領土擴張夢，他也公開威脅過會向丹麥徵收高關稅。

這三個「R」單獨來看效用成疑，整體來看更是互不相容。

特朗普1.0關稅政策的失敗

先談「收入」。根據2024年的數據，美國鋼鋁進口價值約為500億美元，徵收25％關稅，就是125億美元的收入。由於美國產能有限無法完全替代進口鋼鋁，而特定的鋼材（例如是用來輸送液體或燃料的無縫管等）也特別依賴進口，這部份新增的關稅收入，最終也是由美國廠商（例如是車廠）和美國消費者負擔，並不會構成特朗普填補國內減稅政策財政空洞的基礎。

而且，即使加上特朗普已經對中國徵收的10％附加關稅（按2024年數字計算，這是4626億美元的10％），甚至再加上特朗普針對加拿大、墨西哥的25％潛在關稅（2024年數字：這是8440億美元的25％），就算我們假設這些關稅「全部」都由美國以外的國家支付，關稅總收入只得不足3000億美元，而美國2024年財年的個人所得稅收入就有2.4萬億美元。要用關稅來填補所得稅，是絕不可能的。

再談「限制」。從特朗普首屆任期的關稅戰來看，鋼鋁關稅並沒有重振美國的鋼鋁產業，2018年關稅實施之後，美國鋼材產量有過單位數字百分比的增加，相關產業的就業人口則沒有明顯的增加，而從美國鋼鐵（US Steel）還是想要出售業務的情況來看，整個產業在關稅保護之下也未能扭轉數十年以來的頹勢。整體而言，美國製造業就業佔總就業職位的比例依然持續下降，並無「再工業化」的迹象。

同時，雖然特朗普的對華關稅確實使中國商品佔美國進口商品比例不斷下跌，由2017年的21.6％跌至2024年的13.5%。但不少大部份價值都由中國生產創造的商品只是經過其他國家稍作加工再輸往美國。因此，無論是在扶植國內工業，還是減少對華依賴的角度來看，關稅並未能達成美國的產業政策或地緣政治目標。

最後是「互換」。特朗普首屆任內的鋼鋁關稅，引起了從中國到歐盟的關稅報復－－這大概不是特朗普想要達至的「互換」。2020年初，特朗普固然與中國達成了第一階段的貿易協議，但由於新冠疫情來襲、特朗普同年敗選，協議中由中國大買美國商品的條款也未有落實。

如今，特朗普再以關稅作談判籌碼，暫時看來也是成效不彰。他以關稅威脅換取到哥倫比亞收回一些被美國驅逐出境的非法移民，但其實當時只要特朗普不用軍機遣返，也不把這些不是罪犯的移民戴上手銬之類，哥倫比亞政府本來就會願意迎回他們的國民。而特朗普針對加、墨兩國的關稅，換到的就只有加拿大此前已表明會實施的加強邊境管控、任命一位所謂的「芬太尼沙皇」，以至墨西哥向邊境增派一萬名國民警衛隊（此舉過去幾年也做過）－－多數分析也認為，特朗普並沒有用關稅威脅換得來些什麼重大妥協。

更不用說的是，特朗普本月加徵中國10％關稅之後，中國並沒有在任何議題上同特朗普談判過妥協，而是以關稅、針對美企的調查和限制稀有金屬出口來回應。這也當然不是特朗普心中的「互換」。

目標不相容的政策混亂

而從關稅政策的可能目標來看，「收入」、「限制」和「互換」其實是互相不容的。

如果要透過關稅來增加「收入」，這些關稅就不能「限制」外國商品的進口量，否則增加「收入」的目標就不能達至，而這些關稅也不能作為在其他議題作出「互換」的談判籌碼。

如果要透過關稅來「限制」外國商品進口，因而扶助國內產業，減少對外依賴，「收入」也將會隨着進口量而下降，而關稅也必需維持，因而不能作為「互換」的條件。

如果關稅是要用來作為達成某種「互換」的談判條件，最終關稅也必需在達至交換協議之後被撤回，這樣的話，關稅當然不能用來增加「收入」和「限制」外國商品進口。

特朗普上任三周以來的關稅政策總給人一種「亂成一團」的感覺：對於哥倫比亞的關稅一天內就廢除了；特朗普曾稱加、墨任何行動都不能讓他在限期前撤回關稅，但最終打了幾通電話之後，針對兩國的關稅卻被押後實施30天；人們一度預期對華關稅也會像加、墨關稅一樣在最後一分鐘被叫停，但此事沒有發生，中國的關稅也在2月10日正式落實；到本周，隨着鋼鋁關稅的公布，「特朗普關稅只是談判手段」的商界解讀看起來也愈來愈不切實際。

也許，特朗普關稅戰之所以看起來像是亂打一通的原因，就是「收入」、「限制」和「互換」三個「R」之間的互不相容所致。特朗普三者也想同時得到，但他作出每一個關稅決定的時候，只能在三者之間擇取其一。