【煒論經濟】借鑒三小國改革經驗 完善再工業化產業政策

繼早前在本欄與讀者探討三個香港未來可發展的產業，包括第三代半導體、生物科技和食品科技 ，筆者今次跟大家分享我對三個小型開放經濟體—— 以色列、新加坡和瑞士的經濟政策研究。選擇探討這三個國家的經驗，皆因其人口、勞動力成本和經濟發展均與香港相近，但先進製造業的表現卻遠遠拋離香港。

首先，以色列、新加坡和瑞士的製造業佔其GDP的比重分別為11%、18%和20%，與香港1%的製造業生產GDP份額形成鮮明對比，亦證實高昂的勞動力、土地或生產成本並非造成一個地方製造業式微的主因——要比較企業經營及人工成本，相信瑞士或新加坡比香港更高。下文將分析以新瑞三國與眾不同的工業發展成果和政策，並探討它們那些政策可給香港借鏡。

以色列：軍事帶動創新生態系統和「旋轉門」事業生涯

以色列與香港一樣缺乏天然資源，同樣依賴外資及高附加值的產業。根據聯合國貿易和發展會議（UNCTD）2020年的《世界投資報告》，2019年以色列的外資超過182億美元，主要集中在製造業、資訊通信和技術行業三個領域，而並非側重於金融和專業服務。

以色列政府於2016年成立獨立公共機構 —— 以色列創新局（Israel Innovation Authority），推動以色列創新科技產業的發展，包括設立培育當地S&T創業企業、企業家和人才的孵化器。該局亦支持各類企業（包括初創或大企業、國內外企業）的開拓，並透過各種稅務及財務誘因，吸引外國直接投資。例如，以色列政府在2021年推出雙邊研發資助計劃（Bilateral R&D Incentive Program），以直接資助或稅金減免，鼓勵本地與外地企業共同開展研發項目，透過資助及其他財務支援，為企業分散研發風險，並協助它們尋找海外技術合作夥伴。此類雙邊計劃旨在鼓勵外國公司在本地市場商品化，並推動技術密集型產品製造及技術升級。

更重要的是以色列政府經常牽頭為新技術及產品創造需求，特別在產品及技術研發初期，為企業帶來寶貴的商業參考。政府各部門與各類組織緊密合作，共同制定各種政策促進產業及技術發展。成熟的風險投資和私募股權生態系統，更是以色列創新發展的重要一環，其政府亦積極支持風險投資，Yozma就是風險投資先驅的好例子。

必須承認，以色列科研成功的重要因素之一是其軍事力量，對香港可沒太多參考價值。以色列的義務兵役制訓練年輕人成為更全面的創業及研發人才。同時如冷戰時期的美國，以軍開發的技術一般都具有廣泛的商業和科學價值。此外，在網絡和情報機構接受培訓的人才獲得了第一手經驗，離開那些機構後，在業界可推動相關產業發展。總括而言，這些在軍事相關部門接受培訓的人才，壯大了公共及私營產業的人才庫。

新加坡：推行「製造業2030」 製造業佔20%GDP

新加坡作為一個小型城市國家，需要適應長期在變化的世界秩序。在中美持續角力和後新冠疫情時代，世界各地的企業和投資者需應對日益增加的不確定性，新加坡政府將國家定位為創新和研發中心，積極支持本地企業實現此目標。

製造業在2020年為新加坡帶來約21% GDP，並提供12%的就業機會。在全球疫情下，新加坡製造業乘勢而上，自2020年7月以來連續6個月保持增長，年增長率達7.3%。推動新加坡製造業在疫情下仍穩步發展的包括生物醫藥製造、電子和精密工程行業、半導體、測量設備、光學儀器和金屬精密部件。

新加坡政府致力於研發及與私營產業保持多元化的夥伴關係，並承諾從2021年至2025年，每年將GDP約1%投放在研究、創新及創業。除了財政支援，政府還為初創企業、加速器和風險投資者提供優質的工作和活動場所，例如創業園區Block 71、73和79，位置靠近公私合營研究機構，以促進學術界與工業界合作為本。

新加坡政府大力支持本地製造企業，透過國家企業發展局（Enterprise Singapore）推出為期12至18個月的「Scale-up SG」計劃，協助被挑選的高增長潛力企業有效擴張，並培育各大領域的領導者，創造未來的世界冠軍。

2021年，新加坡政府宣布了為期十年的「製造業2030」願景計劃，旨在促進新加坡製造業增長達50%，並維持20%的GDP份額。新加坡政府又積極推動於2021年成立的東南亞製造聯盟，為國際及新加坡有意在東南亞擴張及建立工業園區網絡的製造業提供「新加坡+1」策略，並促進全球多元化供應鏈發展。許多跨國公司已將新加坡視為通往亞洲各國及亞洲以外地區的跳板。

新加坡科技經濟的成功建基於其策略性吸引外國投資及與海外企業合作，其政府不僅提供激勵措施，並一直積極為外國企業創造營商環境，瞄準高科技和知識密集型跨國公司的投資，集中促進企業母公司向當地子公司進行技術轉讓，對企業產業升級和人力培訓提供資助。政府亦透過其主權基金淡馬錫控股投資從生命科學至互動式數碼媒體等不同領域，促進具策略性、能帶動經濟及科研發展的活動。

最後，新加坡政府建立具有全球競爭力的大學和公共研究機構，包括促進新加坡國立大學成為一所全球領先的大學，亦透過與麻省理工學院和瑞士聯邦理工學院等全球領先大學的合作，達成「智慧國家」計劃。

瑞士：「瑞士製造」品牌效應 擁智能生產人才庫

瑞士GDP約四分一來自製造業，擁有世界級的金融和製造業公司。該國科技精湛，產業集中於精細化、低污染和品牌化的製造業，例如生物技術和製藥、精密機械和鐘錶行業，高增值奢侈品及高端産品製造業足以支撐該國的高工資。瑞士的研發支出接近其GDP的3%，超過206億美元，其中超過四分之三的資金來自私營機構。

過去數十年，瑞士已發展出高度工業化且高質量的技術優勢，為本地和跨國公司建立高性能生產設施及理想環境。瑞士並擁有強大的智能生產高技術人才庫，其職業培訓系統以勞動力市場為導向，在理論和實踐之間爭取平衡。同時，瑞士擁有一個由製造商、服務提供商、供應商、潛在客戶和研發機構組成高創新潛力的生產群。該國還擁有高效率的知識及技術轉移中心，其穩定的政治和經濟環境也一向受投資者和製造商歡迎。

最後，瑞士產品經常帶來「瑞士製造，高端優質」的印象，產品通常被認為高質素、可靠、耐用，而且技術先進，客戶願意為「瑞士製造」的產品支付更高價格。有見及此，瑞士政府對「瑞士製造」標籤有嚴格的規定和標準，如果一間企業想要在其產品上使用「瑞士製造」的標籤，其産品需要至少60%的創造附加價值在瑞士生產。

瑞士的成功，反映一個金融中心也可同時擁有一個強大的製造業。儘管瑞士收入水平高，但自2008年全球金融危機以來，其生產力和工資增長開始放緩。為促進經濟轉型，瑞士政府將工業4.0、數碼化和各種新技術視為國家的增長新引擎，近年更推出「數碼瑞士」（Digital Switzerland）策略，為該國經濟數碼轉型提供了政策框架，嘗試採用數碼技術提高數據的可用性，一方面加強政府管治效率，另一方面提升企業和工人的生産力。

讓「香港製造」重新走遍世界

香港特區政府也明白要再工業化並投資新興行業，但在政策及規劃上一直推行短視、零碎的經濟產業政策，忽略營造創新環境，亦沒推行有系統的產業政策，更遑論制訂長遠經濟轉型目標。近年，港府主要透過創新科技局投資不同行業、資助初創企業及中小企，但其務求大家受惠，反而導致政策和基金投資零碎。

香港工業曾經風光一時，叱吒世界，過去二十五年卻不斷萎縮，讓其他地區後來居上。港府應加強自身在栽培產業、培養人才的主導角色，為香港提供一套系統性的產業策略，建立本地高科技製造業，先以本地市場為試點，再以國際市場為最終目標。

從以色列、新加坡和瑞士三個小型開放經濟體的工業成就，我們有理由相信香港再工業化不是夢，但前提是要總結它們的政策及經驗，為香港度身訂造一套與大灣區其他城市協同的再工業化計劃。總體而言，根據對以新瑞三國的分析，再工業化 的政策方向應包括：

（1） 完善「官、産、學、研」的科研生態圈；

（2） 策略性地引入國內外投資；

（3）政府應牽頭購買本地生產及研發的科技產品及服務；

（4）政府基金如未來基金應加碼並更策略性地投資本地科技産業；

（5）創造「旋轉門」讓人才在科研生態圈作事業規劃；

（6）構建一個以勞動市場為主導並能平衡理論與實踐的教育制度，需重新檢討現時各種職業培訓計劃；

（7）加強「香港製造」品牌在國內外市場的溢價效應。

香港已沒太多老本可咬，現時是深化新產業政策的最佳時機。

鄧希煒
香港大學經管學院經濟學教授、亞洲環球研究所副總監