COP28提出擺脫化石燃料　東南亞能源轉型遇挑戰

本屆聯合國氣候變化大會（COP28）的最終協議首次呼籲全球擺脫化石燃料，這對氣候變遷與空氣污染有何效用？ 對東南亞國家的能源轉型是意義什麼？

本文獲《聯合早報》授權轉載

隨著全球氣溫逐步升高，各地出現的極端氣候也越來越常見，不論是極端高溫、野火或使用化石燃料造成的空氣污染，都對人們的健康和居住環境造成深遠影響。

《英國醫學期刊》（BMJ）11月發布的研究報告顯示，全球每年估計有513萬人因使用化石燃料造成的空氣污染而死亡。 世界衛生組織（WHO）將空氣污染視為全球「對人類健康最大的單一環境威脅」。

燃燒化石燃料所產生的溫室氣體也是造成氣候變遷的主要原因。 世衛組織指出，氣候變遷直接導致熱浪、野火、洪水和熱帶風暴等災害，引發人道危機，這些氣候事件的規模、頻率和強度都在加劇。

專家敦促各國立即採取行動、逐步淘汰化石燃料，以應對氣候變遷和空氣污染問題。

本週在杜拜舉行的第28屆聯合國氣候變化大會（COP28）就逐步淘汰化石燃料進行加時談判後，終於在星期三（12月13日）達成歷史性協議，呼籲「以公正、有序和公平的方式推進能源系統轉型脫離（transitioning away）化石燃料，並在這關鍵的10年中加快行動，以便在2050年前實現符合科學的淨零排放」。

除了首次提及要脫離化石燃料，協議也呼籲加快減少使用煤炭，讓全球在2030年前把溫室氣體排放量較2019年的水準減少43%，作為到2050年實現淨零排放目標的一部分。

東南亞氣候行動網絡主任兼區域協調員內薩杜萊（Nithi Nesadurai）接受《聯合早報》訪問時說：「這項協議向化石燃料行業和生產國發出明確且強烈的信號，要求它們啟動公正的轉型進程，逐步淘汰化石燃料。」

非政府環保組織氣候行動網絡（Climate Action Network，CAN) 於1989年成立，由全球1900多個民間社會組織組成，旨在共同應對氣候變遷。

對於已分別宣布要在2050年至2065年間實現淨零排放的東南亞國家，協議也起到指引作用，敦促各國制定具體計劃逐步淘汰化石燃料，實實在在地朝目標前進。

不過，內薩杜萊也指出，協議存在好些漏洞，包括未能針對保障能源轉型地區的弱勢群體、婦孺和原住民權益制定措施。 協議中提出的碳捕獲和儲存、核能等建議更是“假方案”，會削弱各國對逐步淘汰化石燃料的專注度。

專家：協議最大漏洞 是資金和具體落實方案

最大的漏洞，在內薩杜萊看來，是資金和具體的落實方案。

要淘汰化石燃料，改用再生能源需要大筆資金開發新技術，同時資助社會和企業轉型。 本屆氣候大會在這方面，並非毫無成績。

例如，迄今已有130個國家簽署協議，承諾到2030年將全球再生能源產能提高兩倍、能源效率提高一倍；COP28也為各種氣候行動項目籌集超過850億美元）的資金，其中阿聯酋新成立的300億美元氣候基金「阿特拉」（Alterra），將有部分用於協助發展中國家推進減排計劃。

旨在幫助新興經濟體加速實現能源轉型的「公正能源轉型夥伴關係」（Just Energy Transition Partnership，簡稱JETP）也正在穩健地推進。 已開發國家承諾為發展中國家提供數十億美元到數百億美元的氣候融資和贈款，幫助碳排放量高，並具備生產再生能源潛力的國家發展清潔能源項目，推動脫碳進程。

目前已有四個國家－印尼、越南、南非和塞內加爾與已開發國家簽署相關協議；印尼和越南日前配合本屆氣候大會的舉行，也分別宣布了協議下的能源轉型藍圖，更新減排目標。

內薩杜萊推測，嚴重依賴煤炭的菲律賓可能是下個加入JETP行列的東南亞國家。

可是這些個別的計劃，只在小範圍內為推動減排和能源轉型提供方案。 要如何在全球落實這些工作，則是COP28協議中沒有提到的。 內薩杜萊說：「文本沒有提及發展中國家落實（減排轉型）計畫所需資源，包括基於平等原則所需的資金、能力建設和技術轉移。這讓對氣候危機負有主要責任的全球北方富裕國家逃脫了責任。」

內薩杜萊把希望放在下一屆於阿塞拜疆舉辦的氣候大會。 「這些缺陷，尤其是資金的供給，必須是第29屆聯合國氣候變遷大會的焦點。下一屆大會已被視為『融資氣候大會』。」

資金不足結構複雜 印尼能源改革困難

資金不足和能源結構複雜令印尼能源轉型藍圖的落實挑戰重重，而來臨的全國大選進一步增添變數。

根據JETP協議，國際夥伴承諾資助印尼200億美元，協助印尼減少對化石燃料的依賴，印尼則承諾實現發電領域淨零排放。

印尼11月發表「全面投資與政策計畫」（Comprehensive Investment and Policy Plan，簡稱CIPP），目標是在2030年將電網電力領域的碳排放量，從先前設下的2億9000萬公噸頂限，進一步減少至2億5000萬公噸，並將再生能源發電比率從34%提高到44%。

美國智庫能源經濟與金融分析研究所（IEEFA）亞洲策略能源經濟顧問豪柏（Grant Hauber）受訪時說，CIPP對於印尼擬定長期的能源轉型計畫是個很好的開始，但要落實並不容易。

根據印尼媒體通報，印尼能源和礦產資源部長塔斯里夫（Arifin Tasrif）表明，在JETP計劃下有兩個重點項目，即讓西爪哇省的井里汶一號（Cirebon-1）煤電廠提前七年於2035年退役，以及興建爪哇—蘇門答臘輸電網。

煤電廠和其他化石燃料設施提前退役雖然有助於減排，但要提前停駛取決於資金是否到位。 根據法新社報道，印尼表示需要至少973億美元的投資，推動能源轉型和減排，相當於JETP承諾資助金額的近五倍。

JETP提供的資金以貸款為主，贈款極少，也令印尼擔心加重國家債務負擔。 印尼總統佐科維多多（Joko Widodo）上個月在美國史丹福大學發表演說時直言，氣候資金「應該更具建設性，而不是以債務的形式提供，這只會增加發展中國家的負擔」。

新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS–Yusof Ishak Institute）的東南亞氣候變遷計畫首席研究員瑪緹納斯（Melinda Martinus）受訪時指出，由於資金短缺，印尼政府在新計畫中，已經下調淘汰燃煤發電的目標—— 從2030年前讓煤電廠退役淘汰5.2吉瓦（GW）的燃煤發電量，降至2040年前減少1.7吉瓦。

高耗電工業自設煤電廠 令印尼改革更複雜

印尼能源結構中的「私有」領域－自備煤電廠（captive coal-fired plant），也讓印尼的改革更為複雜。 自備煤電廠是高耗電工業自設的發電廠，由於未與國家電網連接，因此當局難以統計實際規模和碳排放量。

瑪緹納斯指出，CIPP提出的碳排量頂限具誤導性，因為加上自備煤電廠後，印尼的碳排放量絕對會超出頂限。

豪柏說：「自備煤電是個大問題。它有可能破壞JETP談判。畢竟如果所做的努力會被自備煤電抵消，哪個綠色投資者會願意將資金投入CIPP項目？」

要解決資金問題，豪柏認為，印尼須更積極推動獨立發電商，包括股權投資者和債務融資的提供方妥協，同意縮短回報期並將新投資引向更環保的項目，成為脫碳解決方案 的一部分。

優先推進關鍵項目，並設定穩健透明的遴選制度也至關重要。 豪柏說：「我們仍不知道電網中哪些煤電廠運營效率最高、排放量最大或成本最高。提供這些信息將有助於人們更好地了解關閉煤電廠或維持運行的可行性。」

由中央政府提供擔保，降低地方政治可能為計畫帶來的風險，包括土地權問題，相信也能提高私企參與印尼能源轉型計劃的信心。

選舉或成推動新能源項目契機

印尼明年2月舉行全國大選，許多投資人目前都抱持觀望態度，不願貿然投資。 豪柏直言，大選「很可能會影響與審批、許可證或執照相關的事項」，畢竟「沒有人希望因批准了新進領導人不喜歡的事而被抓住痛腳。」

但他也認為，選舉期間依然可以是推進準備工作，例如土地測量、招標文件、擬定合約等的好時機，因為勝選者上位後，也會希望很快有政績可宣揚。

專家：越南雖有政治意願 轉型計劃仍缺乏執行力度

配合COP28，越南12月2日宣布全新的能源轉型藍圖－資源調動計畫（Resource Mobilization Plan，簡稱RMP），列明如何促進再生能源的轉型，減少對煤炭的依賴，展現推進能源轉型的政治 意願。

根據計劃，越南將於2030年把煤炭佔發電裝置容量比率由2020年的31%降至20%；到2030年，再生能源則將佔總發電量的至少33%，到2050年佔至少55 %。

已開發國家已承諾透過JETP為這個計劃提供155億美元資金，其中大部分是在三至五年內以市場利率提供的商業貸款。

德國比勒費爾德大學（Bielefeld University）社會學系博士後研究員貝倫斯（Julia Behrens）接受《聯合早報》訪問時說，RMP和越南的電力發展計劃展示了越南政府實際推進能源轉型的政治意願。 「這可以加快法律條規、能力建設、決策過程和當局之間的合作。」

但她也坦言：「單憑RMP不足以說明越南是否能實現其氣候和能源轉型目標。我們過去在越南看到的情況是，單看政策非常好，但在執行方面卻不足。」

除了普遍出現的資金不足和相關法規不完善，據貝倫斯觀察，越南政府各部門就能源轉型所關注的重點也不盡相同。 理順政府內部的不同意見因此是首要任務。

此外，越南政府的反腐敗運動也間接影響計畫進程。 貝倫斯說，「許多公務員不敢做決定和承擔採取政策行動的責任」，結果一切都得交由各部門高層決定，形成瓶頸。

將天然氣歸為永續能源被批

氣候智庫E3G化石燃料轉型專家羅伯茨（Leo Roberts）則批評RMP的一些舉措「令人擔憂」，包括含糊地說要「靈活」處理燃煤發電問題，而不是提前淘汰煤電廠。 計畫也聲言要針對綠氫、碳捕獲與儲存等展開研究。

羅伯茨告訴非營利新聞網「氣候首頁新聞」：「這個投資計畫已經不再是JETP最初承諾的用清潔能源取代煤電的方法。相反，它關注的是昂貴或未經證實的技術……這直接破壞了能源轉型的速度和規模。」

貝倫斯也說，RMP在淘汰煤炭問題上的措辭軟弱無力，計劃將天然氣和液化天然氣歸類為永續能源也是個問題，因為從科學角度來說它們不屬於永續能源。

於2021年推出的JETP，為資助發展中國家實現能源轉型邁出了試驗性的一步。 可是印尼和越南等國能否在計畫下成功加速能源轉型，很大程度上取決於各國能否吸引私人投資人注資，以及國家推行能源轉型的意志。

就如COP28主席賈比爾（Sultan Al Jaber）在閉幕時所說：「協議的好壞取決於它的執行情況。說到不如做到……我們得採取必要步驟，把協議轉化為實際行動。」