美國擬委任北極大使 與中俄競爭

美國擬委任北極大使 與中俄競爭
撰文:王慧珊
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美國國務院8月27日表示,計劃委任一名駐北極大使。此舉反映北極地區戰略和商業重要性日益增長,主因其不斷縮小的冰層開闢了新的海道以及豐富的石油和礦產資源。

美國國務院稱,一個和平、穩定、繁榮和合作的北極地區對美國具有關鍵的戰略意義,「作為8個北極國家之一,美國長期以來一直致力於保護我們在該地區的國家安全和經濟利益,應對氣候變化,促進可持續發展和投資,並推進與北極國家、盟國和夥伴的合作。」

8個北極國家包括加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國。

美國總統拜登(Joe Biden)計劃在獲得參議院建議和同意的情況下,提名一名負責北極地區的無任所大使(ambassador-at-large,又稱巡迴大使,通常沒有固定駐所),從而提升該地區在美國政府中的重要性,但未有提及提名誰人出任此職位。

北約秘書長斯托爾滕貝格(Jens Stoltenberg)26日在訪問北極後表示,俄羅斯已在北極地區重新開放數百個蘇聯時代的軍事基地,稱俄方此舉對北約構成戰略挑戰。

半島電視台報道,中國自稱是「近北極」國家,曾表示打算建設「極地絲綢之路」。托爾滕貝格說,「北京和莫斯科已承諾加強在北極務實合作。這是不斷加強兩國戰略夥伴關係的一部分,挑戰我們的價值觀和利益。」

「北極例外論」不再? 寒冰中的地緣博奕開打

撰文:外部來稿(國際)
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20世紀90年代,冷戰結束後聯合國海洋法公約對北極地區「不屬於任何國家領土」的規定使許多人都接受了一種通常被稱為「北極例外論」的觀點。彼時,北極被認為是一片「例外」之地,北極作為政治化與安全緊張程度都相對較低的地區,應擁有相對不受干擾的獨立議程。

然而,隨着氣候變化逐漸改變整個北極地區的面貌,掩蓋在冰層之下的資源也逐漸暴露在人們眼前,長年冰封的航道也開始實現越來越長的通行時間。尤其是在俄烏衝突發生後,這片極寒之地的戰略重要性更是日益凸顯,因此,「北極例外論」的認知也漸漸被打破,成為俄羅斯、中國與美西方博弈的又一戰場。

重要利益攸關方在北極博弈的突出表現之一就是對北極大陸架的主權爭奪。冷戰結束後,聯合國海洋法公約於1994年生效。根據公約規定,北極及其周邊海域被劃歸國際海底管理局的管轄範圍,不屬於任何單一國家的領土。然而,若能證實海水下的大陸架為某國領土的自然延伸,該國則有權對這一「外大陸架」行使主權。所謂外大陸架,即指該國陸地在海水下的自然延伸部分,其界限不應超出2500米等深線以外的100海里範圍。

具體而言,依據海洋法公約,一國的領土向外延伸12海里範圍內的海域構成其領海,領海之外再擴充套件200海里範圍內的區域則為該國的專屬經濟區。而在專屬經濟區之外,沿海國家仍可對其陸地在水下的自然延伸部分宣佈主權。這一點也成為各國間關於大陸架主權爭議的關鍵依據。

2023年10月4日,格陵蘭島,圖為美國部署在島上一處軍事基地。(Reuters)

北極的大陸和島嶼面積共計約800萬平方公里,現在普遍認為相關領土主權分別屬於加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典、美國八個國家。近年來,在氣候變化、俄烏局勢等因素影響下,美國、俄羅斯、加拿大和丹麥均曾提出對北極地區大陸架的主權要求,並向根據《聯合國海洋法公約》所設立的大陸架界限委員會提交了相關材料。然而,各國所主張主權的大陸架範圍多次出現重合,進而引發大陸架主權之爭。

2001年,俄曾向聯合國大陸架界限委員會提出申請,要求將俄專屬經濟區擴充套件到位於北冰洋中部的羅蒙諾索夫海嶺、門捷列夫海嶺所在水域。因「證據不足」,俄訴求遭駁回。與此同時,丹麥、加拿大也聲稱羅蒙諾索夫海嶺是本國大陸架的延續。

此後,仍有多次關於大陸架主權的聲索發生。在最近的一次領土聲索中,美國於2023年12月19日發布了《關於擴充套件美國大陸架外部界限的聲明》,宣稱其在七個區域擁有「外大陸架」權益,這些區域包括北極、大西洋、白令海、太平洋、馬里亞納群島以及墨西哥灣的兩個地區,總面積約為一百萬平方公里,相當於加利福尼亞州面積的兩倍。這一主張不可避免地引發了俄羅斯的反對。然而,芬蘭、瑞典和丹麥由於與美國在北極地區存在防務合作,因此幾乎沒有公開表示反對。

重要利益攸關方在北極博弈的另一突出表現即為北極地區的軍事化建設。冷戰時期,北極曾是美蘇軍事對抗的前沿之一。冷戰結束後,北極一度淡出美國的戰略視野。最近幾年,特別是俄烏衝突發生後,美俄兩國不斷加強在北極的軍事存在,軍事演習和針鋒相對的海空對峙不斷上演,雙方的軍事競爭日益加劇。其中,芬蘭、瑞典、丹麥與美國簽署防務合作協議,並向美國開放多達35處軍事設施。

北極海水融化嚴重。圖中黃線為1980至2010年中間線,左圖為2020年9月,右圖為2021年3月。(NASA)

另外,值得注意的是,美國與芬蘭最新簽署的防務合作協議並未對核武器作出任何限制,這給北極地區未來可能出現的核對抗埋下了伏筆。當然,察覺到北約國家在北極地區的合圍態勢,俄羅斯也沒閒着。從重建列寧格勒軍區抵禦來自芬蘭、愛沙尼亞方向的威脅,到組建「混合航空軍團」和諸兵種合成集團軍保護俄在北極附近的國家利益等等,俄羅斯正嘗試以多種手段維持其在北極圈的軍事威懾力,遏制北約的戰略擠壓。除此以外,英法等國也在北極地區有軍事行動,而域外大國的加入也使北極地區的軍事競爭局面變得更加複雜。

中國,在地緣上身處北極圈之外。雖然我國自視為「近北極國家」,但也無法改變中國在北極地區的國家利益多為共享性利益,且需要藉助國際平台(特別是與北極國家進行合作)才能實現的現實,而這也為中國的北極戰略造成不小的桎梏。作為非北極國家,中國的參與渠道主要有兩個:一是通過外交途徑與北極國家開展合作,二是利用現有國際法和國際組織的平台。其中,利用國際法和國際組織平台雖然讓中國在北極事務處理上擁有話語權,但由於沒有領土主權,所以中國的科研力量或其他力量無法佈局於北極地區。因此,與北極國家的合作也就顯得尤為重要。

有資料顯示,十數年來,中國在四個北歐國家(挪威、冰島、瑞典和芬蘭)的北極地區啟動了科學項目,並在丹麥自治島格陵蘭開展了第五個類似項目。但隨着中國「北極政策」的推出以及「近北極國家」形象的打造,這幾個國家開始拒絕與中國的合作,其中包括丹麥反對而被擱置格陵蘭自治島研究基地建設計劃。而這也推動了中國與俄羅斯在北極地區的環境氣候認識和保護、資源開發、航道利用、軍事安全等多個方面更為緊密的合作。

不過,需要注意的是,雖然中俄在北極上的合作涉及廣泛,但由於中俄兩國所處的實際位置不同,對利益的需求不同,所以兩國追求利益目標的方式、行動也有差異,這就使得中俄北極合作存在一定的有限性。

北極航道路線。(Wikimedia Commons)

首先,環境問題。北極環境破壞、氣候變化帶來的影響屬於普遍性的、全球性的問題。因此,北極環境氣候利益對於中俄兩國來說,具有較強的共享性。

其次,資源問題。惡劣的自然條件、巨大的資金需求以及勞動力不足和工資負擔過重等問題,將成為俄羅斯必須面對的制約因素,而擁有豐富人力、物力、財力的中國則可以對此予以彌補。因此,資源開發符合兩國共同利益。但是,出於對北極資源的重視及中國崛起的警覺,俄羅斯也擔心如果中國參與北極開發,其遠東和西伯利亞的經濟將為中國所主導,動搖其對這一地區的控制。因此,北極資源開發對俄來說也涉及了領土安全這一核心利益和永久利益,故中俄北極資源合作很大程度上只能在俄羅斯的主導下進行。

再者,航道利益。北極航道大多經過俄羅斯的領海或專屬經濟區,關乎俄羅斯的海軍建設和海洋戰略,長期以來俄羅斯對北方海航道實施的是壟斷性控制。雖然俄羅斯總統普京在2023年出席第三屆「一帶一路」國際合作高峰論壇時表示,北極航道從2024年起就能實現全年通航,俄羅斯邀請感興趣的國家參與東北航道的開發。但一旦其他國家參與開發,就勢必影響俄羅斯對航道的管理與控制。因此,從實際利益來看,俄羅斯會更傾向於歡迎通行,而非開發。也就是說,中國在航道利用方面依舊處於被動地位,中俄在這一領域的合作也受到限制。

中國國家主席習近平2024年10月22日下午在俄羅斯喀山同俄總統普京會晤(Pool via REUTERS)

最後,軍事安全。當前,中俄雖然是「全面戰略協作夥伴」,但實際上俄羅斯對中國的認知存在着是夥伴還是對手、威脅還是機會的複雜性與多面性。俄羅斯一方面鞏固雙邊關係,確保睦鄰友好;一方面也保留機動空間,加強與印度、越南等國的合作,欲藉此來平衡中國,就是最好的說明。對此,中國需審慎視之。

此前,美國國防部發布《2024年北極戰略》,對2019年的北極戰略作出更新,欲加強美國在北極地區的軍事存在;北約在第11屆北極圈大會上強調瑞典和芬蘭的加入對北約在北極地區的裨益;加拿大也在12月發布的北極外交政策中強調增設軍事部署,在格陵蘭島和美國阿拉斯加新設領事館以強化加美歐在該區域的合作。若中國意欲突破束縛並增強競爭力,必須加速推動與俄羅斯在北方航道的多領域合作開發,並儘可能的通過增持股權逐步推進中國的實際影響力,避免因地域因素被輕易擠出。

最終分析結論:

在氣候變化、俄烏局勢等因素影響下,「北極例外論」的認知被逐漸打破,利益攸關方紛紛在北極地區展開激烈博弈。其中,主要表現為對北極大陸架的主權爭奪以及對該區域的軍事化建設。中國雖然自詡為「近北極國家」,但沒有領土主權的客觀現實致使中國在各項利益的爭取上都遭受北極國家的桎梏,因此北極政策的實施遭到極大限制。中國若想擺脱桎梏、加強競爭,必須加速推動與俄羅斯在北方航道的多領域合作開發,並儘可能通過增持股權逐步推進中國的實際影響力。

本文原載於2025年1月1日的安邦智庫每日經濟欄目

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