特朗普(Donald Trump,又譯川普)就職後的兩大關鍵字,除了關稅,就是拉美。
早在勝選到上任這段期間,特朗普就不斷猛攻「巴拿馬運河」議題,宣稱巴拿馬政府「已將運河控制權交給中國」,自己將代表美國收回。而這背後,顯然是對「中國威脅」在美國後院擴張的擔憂,以及對拉美各國不再「唯美是從」的憤怒。
正式就職後,特朗普也立即展開行動。2月2日,美國國務卿魯比奧(Marco Rubio)訪問巴拿馬,並在與總統穆利諾(Jose Raul Mulino)會晤時重申特朗普對巴拿馬運河的立場,指中國對運河的影響已經構成威脅,且已違反巴拿馬運河的中立條約,要求巴拿馬立即作出改變,否則將「採取行動」捍衛權利。
從結果來看,穆利諾雖強調巴拿馬運河的主權不容置啄,卻也證實正對相關港口經營權進行檢討,並暗示可能根據審計結果做出新決定,甚至傳出可能取消香港公司和記經營附近港口合同的消息;穆利諾更提到,將不再續簽中國的「一帶一路」倡議。回顧過去,巴拿馬前總統巴雷拉(Juan Carlos Varela)2017年6月宣布與台灣斷交、與北京建交後,在同年11月訪問北京簽署加入「一帶一路」,是首個簽署「一帶一路」倡議的拉美國家。如今穆利諾宣布不再續約,巴拿馬又成為首個退出該倡議的拉美國家。
顯然,魯比奧此行有所收穫,其後還接連續訪薩爾瓦多、哥斯達黎加、危地馬拉和多明尼加四個拉美國家,目標除了商討移民問題,恐怕也是要為「特朗普2.0」的美國-拉美互動進行鋪排,既要擴大美國的影響力,也要進一步阻止「中國滲透」。
「特朗普2.0」的中美博弈,正在拉美拉開序幕。
圖為2025年2月2日,美國國務卿魯比奧到訪巴拿馬,與巴拿馬總統穆利諾(Jose Raul Mulino)舉行會晤。(Reuters) 中國崛起在拉美
而作為這場博弈的一員,中國近年在拉美的角色確實持續上升。
中拉關係經過1960年中國與古巴建交的突破點後,在1970年代迎來第一個建交潮,並在1980年代實現了高層互訪、迎來第二波建交潮高潮,進入21世紀後,中拉關係更是有了飛躍性進展。截至目前,中國已與委內瑞拉建立了全天候戰略夥伴關係,與巴西、阿根廷、墨西哥、智利、秘魯、厄瓜多爾建立了全面戰略夥伴關係,與玻利維亞、牙買加、哥斯達黎加、烏拉圭、哥倫比亞建立了戰略夥伴關係,與蘇里南、千里達和多巴哥分別建立了戰略合作夥伴關係與全面合作夥伴關係。
而這背後當然立基於雙邊貿易的成長。2012年開始,中國就穩居拉美地區第二大貿易夥伴和第三大投資來源地,同時還是巴西、秘魯、智利等國家的第一大貿易夥伴。根據《2023年拉丁美洲和加勒比地區國際貿易展望》數據,2000 年至2022年間,中拉貨物貿易總額增長35倍,同期該地區與世界其他地區貿易總額僅增長4倍。此外,截至2023年,中國已與22個拉美國家簽署了共建「一帶一路」諒解備忘錄,並與其中6個國家簽署了共建「一帶一路」合作規劃。
與這個現象同步發生的,還有拉美各國的戰略自主,不再如過往般受美國控制。這種現象無疑引發華盛頓的不安,而華盛頓的最直接反應,就是持續強化「中國威脅論」,來催化拉美國家對北京的不信任,甚至直接威逼。
在特朗普政府2017年發布的《國家安全戰略》報告中,首次出現「中國試圖通過國家主導的投資和貸款控制拉美地區」的字句,並對中國支援「委內瑞拉獨裁政權」表示擔憂;2020年8月,美國白宮國家安全委員會發佈《西半球戰略框架概述》,將西半球視為與中國全球性戰略博弈的關鍵一環,希望拉美國家加入美國的對華博弈,協助美國將中國影響力徹底擠出西半球;拜登(Joe Biden)上任後,也延續了渲染「中國在西半球擴張危險」、「中國要接管拉美」的攻防基調。
2025年1月30日,巴拿馬巴拿馬城,圖為民眾在魯比奧訪問巴拿馬前夕舉行反美示威。(Reuters) 當然這背後還涉及中美博弈下的能源之爭。拉美國家作為鋰、銅、錫、鎳等關鍵礦產資源的盛產國,在全球經濟、地緣政治的戰略意義本就不斷上升。因此,美國通過拉攏拉美礦產國加入「對華脫鉤與供應遏制」的合作陣營、干預中拉關鍵礦產企業合作等途徑,其實也有限制中國拓展綠色夥伴關係及獲取關鍵資源的用意。
整體來說,伴隨近年中國在拉美的角色上升,美國的出手反制也愈發激烈,不僅指責中拉交流的政治目的在於培訓威權政體、宣傳意識形態和採集情報,更將中國與古巴、委內瑞拉、尼加拉瓜等拉美左翼政府的互動渲染為中國支持「獨裁」國家,正如智利前駐華大使賀喬治(Jorge Heine)所說,「當美國當局訪問拉丁美洲時,他們經常談論中國以及為什麼拉美國家不應該與中國打交道。」
「一帶一路」更成了重點狙擊對象。例如秘魯的錢凱港(Port of Chancay)專案,作為「一帶一路」在拉美的標誌性存在,錢凱港屢屢受到美國政客與媒體攻訐,渲染「中國正在控制秘魯的關鍵基礎設施」,甚至炒作錢凱港專案具有「軍事威脅性」,企圖挑動其他拉美國家群起抵制。
中國與阿根廷合作的埃斯帕西奧雷哈諾深空網路站(Espacio Lejano Station)也是一例。2024年3月,美國指控中國「在阿根廷建立深空站,為解放軍提供全球跟蹤和監視太空的能力」,美國駐阿根廷大使馬克·斯坦利(Marc Stanley)更渲染,「阿根廷允許中國武裝部隊在當地秘密行動。」但事實上,包括美國在內的西方多國科技機構,都曾以這個深空站進行科學研究。
從這個脈絡來看,特朗普突然大炒巴拿馬運河議題,其實也不算天外飛來一筆,而是中國崛起後,美國「新門羅主義」的一環。
圖為2025年2月2日,美國國務卿魯比奧(Marco Rubio)訪問巴拿馬期間,巴拿馬城(Panama City)爆發抗議活動,大批警員戒備。(Reuters) 新門羅主義逼迫拉美選邊
19世紀時,「門羅主義」(Monroe Doctrine)就是美國制定拉美政策的基石,也是在拉美進行領土擴張、干涉和控制、排斥域外大國的工具。到了近年,為扭轉小布殊(George W. Bush)發起反恐戰爭、奧巴馬(Barack Obama)提出「重返亞太」而與拉美相對疏遠的趨勢,同時阻止中俄等國「乘虛而入」,首屆特朗普(Donald Trump)政府明顯展現「新門羅主義」的傾向,之後的拜登政府也繼承了同樣的政策趨勢,要進一步鞏固美國在拉美的主導地位。
例如,為與中國主打的發展規劃和合作倡議進行競爭,拜登政府也在拉美如法炮製,推出包括改善基建的「重建美好世界計畫」(Build Back Better World)、促進經貿合作的「美洲經濟繁榮夥伴關係」(APEP)、主打意識形態的「民主發展同盟」(ADD)等。而在這種回防拉攏下,部分拉美國家確實希望對美國進一步靠攏,例如阿根廷極右翼總統米萊(Javier Milei)上任後,便中止了加入金磚國家機制的進程,轉而申請成為北約合作夥伴,當時這一事件就被廣泛解讀為「美國撬中國牆角」。
另一方面,美國也繼續在「新門羅主義」的趨勢下,干涉拉美國家的對華互動。例如,在2021年的厄瓜多爾總統大選中,美國就為執政的莫雷諾(Lenín Moreno)政府提供28億美元的貸款,以便為親美候選人拉索(Guillermo Lasso)營造利好環境,而這筆貸款的政治附加條件就是與中國電信企業(尤其是華為)進行剝離。
這也凸顯科技戰在「新門羅主義」的特殊角色。如今中美博弈日漸劇烈,技術與供應鏈儼然是地緣以外的新戰場,為阻撓中拉在新技術領域的合作,美國在政治宣傳上多次炒作「中國科技威脅論」,在經濟上又通過制裁、威脅、援助等手段,大力打壓在拉美的中國科技企業。例如2020年11月30日,美國財政部就以「向委內瑞拉馬杜羅(Nicolás Maduro)政府銷售商品和服務」為由,對中國電子進出口有限公司進行制裁;2023年8月,哥斯達黎加總統查韋斯(Rodrigo Chaves)就在美國壓力下簽署法令,規定禁止來自未加入《網路犯罪公約》國家的公司參與該國5G建設,中國就是其中之一。
圖為2025年1月23日,阿根廷總統米萊(Javier Milei)在瑞士達沃斯舉行的世界經濟論壇(WEF)上發言。(Reuters) 而這種現象暴露「新門羅主義」對撞中美崛起的直接結果:拉美國家不容易抵抗美國誘壓,也不願徹底失去中國,結果在中美之間陷入兩難,最後在退無可退時被迫選邊。2023年的哥斯達黎加如此,2025年的巴拿馬亦然。
當然,拉美各國的內部因素也發揮了一定作用。21世紀以來,受到經濟波動劇烈、社會分裂加劇、政黨意識形態分歧擴大等因素影響,拉美國家的選舉波動性持續洶湧,出現激烈的左右輪替執政現象。在這種背景下,面對中美博弈與雙邊多邊合作事宜,拉美國家政黨往往主張各異,甚至為了權鬥而壁壘分明,這無疑讓「新門羅主義」有了介入空間。
對拉美國家來說,美國是具有相似政治文化傳統與深遠歷史影響的北方強鄰,中國則是近年不斷增加經濟存在與政治影響力的新合作對象。兩國博弈在拉美的上演,形成了新形態的三角關係,而中美互動無疑是牽動這組關係的核心:如果兩強博弈和緩,拉美國家就有機會採用積極不結盟策略,把握發展機遇;但如果兩強博弈升溫,部分拉美國家恐怕就不得不被迫選邊。
進入「特朗普2.0」,巴拿馬成了美國政府的第一槍,卻恐怕不是最後一槍。