【國際瞭望台】再炒作中國威脅論 美落實《國防報告》談何容易？
「我們在每個軍事領域的競爭優勢已經減弱——空中、陸上、海上、太空和網絡空間——而且還在不斷減弱。」美國國防部長馬蒂斯近日公布《國防戰略報告》，直指美國和中俄之間的戰略競爭已取代恐怖主義，成為國家安全主要關切，措辭較華府去年年底發表的《國家安全戰略報告》還要強硬，大國競爭或於不久將來成為美國國安第一關切點。
距離上一份美國《國防戰略報告》已有十年。有別於以往，當局今次僅公布由馬蒂斯（Jim Mattis）執筆、11頁的內容摘要，報告全文則保密。另外，由於最新的《國防報告》與去年12月由國安顧問麥克馬斯特（H.R. McMaster）發布的《國安報告》差不多是同期撰寫，加上兩者均有馬蒂斯參與，內容相當一致，包括批評中俄、「流氓政權」朝鮮和伊朗，以及恐怖主義。
「愈來愈清楚，中俄試圖塑造符合她們威權模式的世界，在其他國家的經濟、外交和安全決策上取得否決權。」《國防報告》沿用《國安報告》的論調，把中俄列為「修正主義強國」，形容兩國令長期戰略競爭重現，是美國繁榮和安全的最重要挑戰（central challenge）。
與《國安報告》不同的是，《國防報告》乾脆把大國競爭列為國家安全主要關切，取代原先的恐怖主義，昭示着美國國防政策已經從「911」後的反恐時代邁入一個新的階段。此外，《國防報告》對中國的描述頗為負面，指中國「將會繼續追求軍事現代化計劃，短期內在印太區尋求區域霸權，未來還會擠走美國，爭取全球領先地位」。
批華破壞自由秩序
美國面臨的另一挑戰是二戰後建立的國際秩序正在弱化。《國防報告》指出，美國和盟友建立了一個自由開放的國際秩序，保護人民免受侵略和壓迫。然而，「中國和俄國正在搾取它的好處，同時削弱其原則，從體制內部進行破壞。」報告同時認為，全球安全環境的另一轉變，是美國軍事優勢受到挑戰。除了戰場環境更加危險和致命，一些敵人亦透過訊息戰、代理人戰爭和顛覆等手段挑戰美國，「若不應對這些趨勢，我們阻嚇侵略的能力便會受到質疑。」
《國防報告》列舉了三大戰略舉措以克服重重挑戰，包括建立更具殺傷力的聯合部隊、強化同盟關係並吸納新夥伴，以及改革國防部管理，從而提高績效。馬蒂斯強調，美國保持強大軍力十分重要，「軍方的角色是維護和平、確保外交人員在保持強勢的情況下解決問題，以及給予盟友信心。只要能夠保證在外交努力失敗後，我們的軍隊仍能取勝，這種信心便獲得鞏固。」
對於這份批評中國的《國防報告》，中國國防部發言人任國強1月20日回應指，有關文件罔顧事實，渲染所謂大國競爭和「中國軍事威脅」，充斥零和博弈、對立對抗等不實論斷，是繼《國安報告》之後，又一冷戰色彩極濃的報告文件。外交部發言人華春瑩亦表示，美國的《國防報告》蓄意歪曲中國國防和外交政策，渲染大國戰略競爭，犯了根本性的錯誤。她強調中國始終不渝走和平發展道路，始終奉行防禦性的國防政策，這是國際社會有目共睹。
憂損中美關係 刻意降溫
《國防報告》多處批評中國，自然引起北京抗議。有趣的是，可能出於擔心損害中美關係的考量，華府官員早在報告發表前便刻意降溫。美國國防部戰略與武力發展副助理部長科爾比（Elbridge Colby）聲稱，報告只是確認中美存在競爭的現實，「這不是對抗……只有好圍牆才能鑄造好鄰居（good fences make good neighbors）。」馬蒂斯亦強調，報告的目標是在透明和不對抗的軌道上，為兩國軍事關係定調。
新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際研究院院長廖振揚接受《香港01》訪問時表示，恐怖主義「讓路」給大國競爭，在政策上是一大轉變，「不是說恐怖主義不再成為主要議題，而是特朗普政府意識到，前任政府過度集中反恐，並未注意大國競爭，導致中俄兩國成為美國在地緣戰略和地緣經濟層面的競爭對手。」廖振揚續指，《國防報告》和《國安報告》在對華態度的內容上有相當程度的一致。不過，他認為假如將來發生涉及美國人的大型恐襲，或者中東恐怖主義死灰復燃，美國可能會重新聚焦反恐。
國會預算成攔路虎
這份報告主要體現了現屆美國政府對國際局勢的單方面理解，以及試圖積極進取的意向。某種程度上，大國競爭確實變得愈來愈顯著。然而「理想很豐滿，現實很骨感」，單憑美國現時的條件，能否落實《國防報告》才是最大的挑戰。
首先，美國歷年來真正能夠落實的《國防報告》和《國安報告》少之又少，國會文檔處更有一堆過去政府的文件及報告，大多乏人問津。
其次，國會是否同意撥款是一大難題。《國防報告》提出美國應研發「新能力」，而非停留在擴展已有的「能力」，這必須通過創新研發和購買武器來實現。馬蒂斯在1月19日發表《國防報告》時，呼籲國會在預算上作出配合，「過去16年的戰爭（指2001年阿富汗戰爭起）雖然艱巨，但戰場上的敵人對美軍備戰造成的傷害，不及《預算控制法案》的國防開支上限。」
具體而言，馬蒂斯希望獲得國會長期撥款，解決軍備採購和現代化遲滯的問題，包括更新核武指揮、整合網絡防衛、發展能夠支援軍事行動的資訊系統等。然而，要獲早已淪為兩黨角力場的國會通過，談何容易？本身是共和黨元老的參議院軍事委員會主席麥凱恩（John McCain）便表明，如果欠缺預算，《國防報告》根本「毫無意義」。當然，不能忽略的是美國軍火企業的政治遊說組織，對美國國防政策向來有很大的影響力。
四處出擊 軍力捉襟見肘
再者，以美國現時不再鶴立雞群的國力，要在全球維持優勢可能導致戰略透支。《國防報告》表明，美國應在全球及關鍵地區維持軍力優勢，並在印太、歐洲、中東及西半球保持有利的地區勢力均衡，竭力維護二戰以來美國的全球霸權。
但現實是，特朗普拒為阿富汗戰爭定下撤軍最後期限，美軍追剿「伊斯蘭國」和蓋達組織殘餘份子的任務仍然繼續，加上懸而未決的朝鮮局勢，凡此種種皆令美軍疲於奔命。《紐約時報》1月19日引述五角大樓官員指，既要打擊武裝份子，又要為一場可能的大國戰爭做準備，讓本已勉力而為的美軍愈發捉襟見肘。
最後，盟友會否積極配合美國也是一大疑問。1月18日，美軍太平洋司令部司令哈里斯（Harry Harris Jr.）在新德里一個區域安全論壇上表示，中國在南海興建人工島和軍事設施，影響區內航行自由，導致菲律賓、馬來西亞和越南等國不滿。他呼籲相關國家採取堅定不移的政策，確保地區開放與繁榮。有消息指，哈里斯曾向印度提議，兩國海軍在印度洋聯合巡邏，但新德里擔心此舉會惹怒中國，最終沒有成事。
新加坡南洋理工大學海事安全研究員高瑞連去年12月接受本報採訪時曾表示，儘管《國安報告》提出美國應與日本、澳洲和印度加強合作，從而制衡中國，但這在執行上頗有難度。這是因為，縱使日、澳、印等國對中國的戰略意圖心存疑慮，但這些國家在經濟上與中國互相依賴，限制了她們與美國合作。《國安報告》和《國防報告》發布日子相距僅一個月，亞太局勢並未出現顯著變化，高瑞連當時的意見至今仍然適用。
「拒絕落實這份國防戰略報告的代價非常清晰……將導致美國全球影響力減弱……倘若缺乏持續和可預期的投資，恢復戰備和進行軍事現代化，從而適應時代要求，我們便會迅速喪失軍事優勢。」面對中國崛起的事實，無可避免加劇了美國危機感，這在《國防報告》中清楚顯現出來。
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