【國際瞭望台】為羅興亞問題拋新方案　中國首次「介入」別國內政

十九大報告中，中共將建立「人類命運共同體」作為外交目標，試圖使周邊國家感受誠意，而非威脅。本月中旬，中國外交部長王毅在訪問緬甸時對羅興亞人危機提出三階段方案，得到緬甸和孟加拉兩國認可。這也是近年中國首次具體參與別國內政。

11月下旬，王毅先後訪問孟加拉和緬甸，並出席在緬甸進行的亞歐外長會議。是次訪問其重要任務之一，是斡旋緬甸和孟加拉之間的羅興亞難民問題。

今年8月開始，居住於緬甸與孟加拉邊境接壤處的羅興亞人和緬甸政府軍衝突加劇，引發大量難民出逃鄰國。一直以來，緬甸拒絕承認羅興亞人的國民身份，僅認為他們是「來自孟加拉的難民」；孟加拉方面亦不願意接納難民，只承諾提供暫時性庇護。

為此，王毅於11月19日表達了中國在羅興亞問題上的「三步走」意見。第一步：實現羅興亞武裝和緬甸政府軍間的停火，使人民得以安寧生活，這一點已經基本實現；第二步：鼓勵緬甸和孟加拉國雙方保持和加強溝通，通過平等友好協商盡快找到解決問題的可行途徑。第三步：直面問題根源，貧困是這一地區產生動盪和衝突的根源，中國將直接參與，促成以脫貧帶動發展，以發展實現穩定的結局。

    外交政策轉變

中國的三步走建議得到了孟緬兩方的認可，孟加拉外交部長蒙蒂（Pororashtrya Montri）讚揚王毅充分考慮到「孟加拉接納羅興亞難民的負擔」，昂山素姬亦表示，緬方珍視中方在若開邦問題上給予緬甸的理解，贊同中方提出的三階段設想。

值得一提的是，這是中國第一次使用「羅興亞人」這一稱呼，引起外界關注。過往提及當地局勢時，外交部通常使用「緬甸若開邦局勢」，因此有分析認為，作為涉及孟加拉和緬甸雙方的「羅興亞人」問題，緬甸政府一直拒絕承認「羅興亞人」的存在，認為他們只是孟加拉人，如果中國直接點出「羅興亞」一次，即是與歐美一樣站在了緬甸的對立面，違反了中國一直堅持「不干預別國內政」的原則。不過，「羅興亞人」問題牽涉的已經不僅是緬甸，更直接關乎孟加拉和中國。

其實改革稱呼只是表象，這次中方採取的方案，反映了中國不一樣的外交姿態。即使是周邊國家的矛盾，中國過往更多採取不干預的態度。例如：日本與俄羅斯的北方四島爭端，中國僅呼籲雙方透過對話解決爭端；柬埔寨和泰國的栢威夏寺爭議，中國更是僅「呼籲雙方克制，避免令局勢升級的進一步動作」；在朝核問題上所呼籲的六方會談和「雙暫停方案」，也只是呼籲，而非直接參與。相比之下，這次中國主動提出「三步走」方案斡旋兩國，並承諾直接參與，這不僅是更主動而已，而是改革開放以來中國外交政策的先例。

    解決緬甸問題的兩種思路

關心羅興亞議題的不只有中國。今年9月危機甫一爆發，聯合國秘書長古鐵雷斯（António Guterres）便斥責緬甸軍方正進行 「教科書式的種族清洗」， 歐盟更一度討論對緬甸軍方加以制裁，甚至進行武器禁運；美國國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）更在10月中旬訪問緬甸親自斡旋危機。相比於歐洲國家，美國對緬甸政府的態度寬容得多，在與昂山素姬的聯合記者會上，蒂勒森表示，因羅興亞危機而對緬甸追加制裁並不明智，更允諾提供額外4億7千萬美元的援助。然而，美國國務院在11月22日發出的新聞稿中，依然使用大量篇幅譴責緬甸政府軍的「種族清洗」行為，並提到「能否妥善回應羅興亞危機，是決定緬甸民主化進程是否成功的標誌」。

美國的表態反映華盛頓認為在羅興亞問題上，軍方的責任最大。在緬甸，由於緬甸民主化改革不完善，軍方擁有其他國家軍隊不具備的政治影響力，美國認為只要民主化繼續推動，相關的種族矛盾也將迎刃而解。

相比之下，中國為羅興亞問題開出的藥方卻完全不同。三步走中的頭兩步—實現停火及加強緬甸和孟加拉的溝通，是國際社會的共同呼籲，而最核心的第三步則體現中國方案的獨特性：唯有消除這混亂的根本肇因—貧困，才可以解決地區危機。

今年9月，正當一眾國家譴責緬甸政府或軍隊暴行時，中國駐緬甸大使洪亮表示：「中方歡迎緬甸政府對極端恐怖份子所採取的行動。」3月時，中國更否決了聯合國安理會發表關注若開邦局勢的聲明。相對西方國家「講求對錯」，誓要揪出危機的負責人，中國更注重「權衡利弊後的結果」。中國現代國際關係研究學院張學剛教授認為：「中國的立場是希望避免激化矛盾。如果一味譴責，很可能激化雙方進一步對抗的措施，這無助解決問題。」 如今，第一步的停火已經實現，至於第二步的雙邊溝通，孟加拉和緬甸已就羅興亞人回國問題達成初步協議，進展順利。至於第三步的經濟建設進程將很快展開，而穩定的環境是其先決條件。

    如何落實第三步？

此次王毅訪問緬甸，首次提及「中緬經濟走廊」的概念：從中國雲南出發，沿「人字形」路線向西南方向經過中緬邊界的少數民族聚居區，隨後在緬甸最核心的曼德勒—內比都地區分道，一邊向南串聯至南部最大城市仰光，一邊向西延伸至羅興亞人聚居的若開邦地區皎漂經濟特區。一路同時貫穿緬甸最繁榮和最混亂的地區，以經濟發展解決造成緬甸時局動盪、民族問題長久無解的困境。

昂山素姬在與王毅會見時表示，緬甸缺乏電力、交通等基礎設施建設。以羅興亞人聚居的若開邦為例，儘管皎漂港是緬甸境內最大的深水港口，卻因接駁交通落後，貨物無法輸出，長期處於未開發狀態。即使緬甸政府給予當地豐厚的稅務優惠，也難以吸引投資者。而中國最擅長的基礎設施建設和相應的配套援助則能為緬甸困局打開突破口。

對中國而言，中緬經濟走廊的建設也將為中方提供諸多利好。一直以來，中國致力打通印度洋出海口，在過去制定的「六大經濟走廊」中，其中兩條均連接中國和印度洋出海口。但是，既有的「中印孟緬經濟走廊」涉及四個不同國家，外交成本高昂。今年的洞朗對峙事件爆發後，印度對華外交變得更加謹慎，對經濟走廊的提議更是興趣寥寥。至於中巴經濟走廊，則具有先天的地理劣勢，來自中國的商品需要經由西北地區轉入新疆，再跨過克什米爾山區，橫貫整個巴基斯坦才能抵達印度洋，雖說這能帶動中國西北地區的發展，但是巴國內部沿線上巴羅克斯坦等地區的戰亂，平添了不少成本。而現有的人字形走廊無論在距離還是地理條件上，都比中巴路線好，且為中國提供更便利的出海通道。

可以說，若開邦地區的穩定不僅與緬甸利益，也和中國利益緊密相連。中國此番建議將羅興亞人問題和經濟建設援助相連結，也是情理之中。然而，同其他大國將經濟援助和政治條件相綁定，要求被援助國接受特定的價值觀不同，中國更加注重雙方實際利益的獲得。而此前各大國在介入他國內政時，更是往往通過資助武裝反對派、利益組織遊說，或是直接策劃顏色革命。以前段時間的柬埔寨危機為例，儘管美國一方面投入數千萬美元支援弱勢族群，投資經濟建設，另一方面卻「明目張膽」地支援反對派，最終令美柬關係走入低谷，反對派更被施以政治打壓。而中國如今在嘗試的方案，則類同於「授人以漁」，通過與對方一起建構能帶來長期穩定的基礎設施建設等工作，建立同周邊國家的長期信任，再施加相應的政治影響力。

當然，用經濟槓桿撬動周邊外交的思路也不會一帆風順。早前斯里蘭卡南部由中國貸款修建的漢班托塔港，由於無法清還債務，被迫抵押給中國公司。巴基斯坦亦不滿中國要求掌握水壩的控制權，拒絕了中國高達140億美元的阿莫巴沙水壩建設援助。另一方面，密松水電站由於環境問題而受到緬甸民間阻力的教訓依然歷歷在目。在中國與其他國家合作的過程中，出現這樣的情況將是難以避免的，這固然無傷整體趨勢，然而，中國政府和企業也應當從中汲取經驗，更妥善地處理各國不同的國情。

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