【港版國安法．來稿】香港特區的政治體制是行政主導而非三權分立

西方模式的三權分立體制不符合「一國兩制」的實際，不能解決「一國兩制」的需要。從根本上決定了特區不可能採用三權分立的原則來安排政治體制。現在，有一些人將基本法確立的行政主導體制說成是或等同西方模式的三權分立體制，是不正確的，而一些政治勢力總是曲解基本法的規定是別有用心的。

撰文：駱偉建（全國港澳研究會副會長，澳門大學法學院教授）

一、行政主導是基本法的立法原意

香港基本法起草期間，在如何設計特區政治體制上，有一種意見主張照抄照搬西方模式的三權分立。

針對這個問題，鄧小平先生在會見香港基本法起草委員會委員時明確指出，「香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套....現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。」在否定照搬照抄三權分立的同時，提出要按「一國兩制」的要求設計特區政治體制的原則，「要非常認真地從實際出發來制定。我希望這是一個很好的法律，真正體現『一國兩制』的構想，使它能夠行得通，能夠成功。」鄧小平先生的思想最終成為基本法起草的原則。

姬鵬飛主任委員在向全國人大所作的香港特別行政區基本法起草委員會的工作報告中指出：「香港特別行政區的政治體制，要符合『一國兩制』的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」

所以，可以十分肯定的說，三權分立並非基本法安排特區政治體制的原則。

二、行政主導適合「一國兩制」的實際和需要

首先，「一國兩制」決定了香港的法律地位是國家的一個地方行政區，其政治體制也是地方體制，不能脫離國家的體制，特區要接受中央人民政府的領導，行政長官要對中央人民政府負責。這一點與西方模式的三權分立制度作為國家層面的制度不同。

其次，在「一國兩制」下，特區政治體制作為一個地方性層面的制度需要與國家層面的制度銜接，處理兩種權力關係：一是，中央與特區的權力關係；二是，特區的行政、立法和司法權力關係。兩種權力關係中，中央與特區是領導與從屬性質的關係，行政與立法、司法之間是平行的關係。而西方模式的三權分立制度恰恰只規定了行政、立法和司法之間的橫向的平等權力的關係，沒有涉及中央與地方在縱向的上下級之間的權力關係。

所以，西方模式的三權分立體制不符合「一國兩制」的實際，不能解決「一國兩制」的需要。從根本上決定了特區不可能採用三權分立的原則來安排政治體制。

三、行政主導是基本法確立的政治體制

基本法確立行政主導的體制，第一，規定了行政長官在特區政治體制中的獨特地位，行政長官是特別行政區的首長，代表特別行政區。行政長官依照基本法對中央人民政府和特別行政區負責。一個代表，兩個負責，集中體現了行政長官在特區政治體制中的重要性。其他機關既沒有這種法律地位，也不具有這種代表資格，更不可能承擔這兩個責任。行政長官的獨特地位不是虛位，而是體現在實際權力上。

第二，基本法賦予了行政長官極大的權力，可以發揮主導作用。主要體現在以下幾個重要權力上：行政長官領導特區政府；對立法機關通過的法案簽署或發回；負責基本法實施，包括提請中央解釋基本法；任命公職人員、各級法官等。行政長官以特區首長的身份，通過行使這些權力發揮對立法和司法機關的主導作用。

這次香港國家安全法規定，行政長官指定法官審理危害國家安全的案件，同樣是以特區首長身份，作為特區對國家安全總負責人而不是行政機關首長的身份所為。指責行政長官指定法官是行政機關干預司法機關，是錯誤的理解了行政長官的身份和職權。

所以，行政主導的政治體制，符合「一國兩制」下中央與特區的領導與被領導、負責與被負責、監督與被監督的權力關係，以及行政長官受中央人民政府領導，對中央人民政府負責的要求。

現在，有一些人將基本法確立的行政主導體制說成是或等同西方模式的三權分立體制，是不正確的，而一些政治勢力總是曲解基本法的規定是別有用心的。一是，試圖否定行政長官在特區政治體制中的獨特地位，將行政長官的地位降低到與立法機關平行的位置，達到否定行政長官的主導作用。二是，試圖弱化行政長官的職權，擴張立法會權力，達到以立法主導代替行政主導的目的。三是，試圖牽制行政長官對中央的負責，讓行政長官失去政治體制中的獨特地位和主導權力，對中央負責變成形同虛設，達到實際擺脫中央對特區的領導。因此，必須對行政主導的政治體制有一個正確的認識。