夾處在強權與兩岸的南海問題　進退維谷的台灣

太平洋很大，但南海似乎很小。新冠肺炎並沒有凍結各國的領土糾紛，近期位於西太平洋的南海局勢益發詭譎，眾多南海各島主權聲索方都因為在當地海域發生了一些事件而登上媒體版面，唯獨台灣的存在宛如空氣一般，無人看見。

當中，台國防部副部長張哲平上將4月16日在立法院表示，「我們不會放棄任何一個地方，甚至連太平島都不會放棄」，這話雖然是對兩岸情勢緊張的響應，然而太平島並不只是兩岸問題，更有南海周遭諸國複雜的角力，此時的台灣身處其中，一言不發，角色也十分尷尬，這可以分為下面三個部分來看。

從「中華民國」到「中華民國台灣」

第一是台灣對自身法理定位轉變造成的尷尬。1949年國共內戰敗北、國民政府播遷台灣，1952年台北與日本簽訂的《中日和約》第二條明定，「日本國業已放棄對於台灣及澎湖群島以及南沙群島及西沙群島之一切權利、權利名義與要求」，對於上述諸島的表述，意思顯然是將它們交還給與其訂約的台北，而當時台北並在全世界除蘇聯集團以外的許多地方都代表全中國唯一合法政府。

儘管國際地位時過境遷，台灣不分國民黨、民進黨執政，都仍認為南海屬於領土，但是依據何在卻有不少差異：國民黨偏向以歷史和對外條約層面解釋；民進黨則偏向以國際法層面解釋，主張台灣擁有其控管的島嶼之權利。2016年蔡英文上任後，沸沸揚揚的菲律賓控中國「南海仲裁案」宣布判決，卻稱由「中國台灣當局」實際控制的南海最大的天然島嶼太平島在內，所有南沙群島的海上地物最多隻是礁而非島，亦即其自然條件不足以支撐及維持常住人口、不能產生專屬經濟區，對此台灣表示不能接受。

也因為這個議題熱點，2016年民進黨政府還有幾次聲明強調南海是台灣的領土，然而2017年至今就銷聲匿迹了，其後民進黨政府對於台灣法理地位的形容也發生改變。2018年8月台灣與薩爾瓦多斷交，蔡英文對此發表重要談話，言談間首度自稱「中華民國台灣」，至今已是琅琅上口，當原先的「中華民國」變成了「中華民國台灣」時，台北對於位處台灣周遭之外的島嶼的聲索力道就被相形削弱，就連金門、馬祖在「中華民國台灣」論述下都難尋位置安放，更何況是南海。太平島跟高雄港距離1,600公里，周遭所有主權聲索國的距離都比台灣要近，更不用說「台灣」在地理上與歷史上，並不跟太平島有太多連結。

兩岸關係起伏影響台灣的能見度

第二則是兩岸關係的尷尬。兩岸關係的本質並不是國與國關係，而是主權高度相互重迭的兩個政治實體間的關係，兩岸分別主張整個南海都歸屬於領土之下，即是主權高度重迭的象徵，這是其他聲索國都沒有的特點。

兩岸關係的好壞，無疑會影響台灣在南海的角色定位。內戰時期，南海諸島也顯現刀光劍影，例如1950年解放軍攻入海南島，國軍撤回台灣、西沙群島駐軍也撤離，隨後解放軍進駐永興島，然而該群島其餘部分遭到南越海軍佔領，直到1974年西沙海戰後解放軍才控制整個西沙群島。

而兩岸關係好時，則是另一副景象，如1993年兩岸雙方首度舉辦辜汪會談、關係升温，而同年就在辜汪會談前不久，台灣公布了《南海政策綱領》，表明要「強化戰備整備加強巡弋，捍衛南海諸島」，以及「促進南海區域合作」，當中特別舉出兩岸關係，指將在南海配合《國家統一綱領》研擬相關對策及計劃，和研究兩岸涉及南海問題有關事項，惟該《綱領》在2005年遭到民進黨政府廢止。

除此之外，當兩岸關係得到舒緩時，台北在周邊島嶼或海域的主張，也比較不會受到鄰國的漠視，例如2013年《台日漁業協議》，就是因為日本懼怕兩岸連手奪下釣魚島（台方稱釣魚台）而對台灣讓步，如今兩岸關係惡劣，台北在聲索周遭海域與島嶼權利時，幾乎沒有太多施展空間，2008年陳水扁登上太平島提出擱置主權、維護環保的「南沙倡議」，居然還遭到菲律賓外交部批評「對台灣這種政治姿態感到遺憾與不幸」。

沒有南海的新南向政策

第三個尷尬，當屬新南向政策。2016年大選，蔡英文陣營的一個政見主軸就是新南向，至於為何要成立新南向政策？蔡英文雖從未講清楚說明白，但其背後希望台灣降低對大陸經貿依賴、轉而與東南亞國家建立更多經貿關係的意涵，卻是不言而喻，台美關係也循着這個邏輯得到很大的昇華。

在強調交流、合作、經貿往來的新南向政策中，「南海」這個台灣與東南亞國家最重要的地緣紐帶，反而是一片空白，原因很簡單，南海爭議性實在太高了。而為了推行新南向，對於南海周遭諸國，民進黨政府並不願意談論起主權爭議，僅在2016年南海仲裁案後有所發言，甚至因為不願意讓外界感覺兩岸連手，相關聲明絕口不提「U型線」、「十一段線」，只願意說明「1947年南海諸島位置圖」、「中華民國對南海諸島及其相關海域享有國際法及海洋法上之權利」。

但是，東盟與中共2017年開始的《南海行為準則》談判，至今完全沒有台北參與的空間，台灣僅能以中華台北名義參與印度尼西亞受加拿大資助於1990年創辦至今的「處理南中國海潛在衝突研討會」（南海會議），最多隻能算是一軌半對話、甚至是二軌性質，這就造成一方面台灣是不願意掀起主權爭議、另一方面卻是主權爭議方協調的機制也不願意讓台灣參與。

不想徒留遺憾又免不去的尷尬

上面三個尷尬加乘，就不難解釋為何台灣在近期南海局勢變化中竟不發一言，原因其實在於台灣並沒有進一步處理南海問題的意圖與能力，而這些條件恰恰被上面三個尷尬給限制住了。

由於與國民黨的歷史認知存在巨大差異，民進黨2016年二度執政以來，學界與民間有不少聲音催促台灣政府儘快確立南海論述方向，但是至今並未看到民進黨政府有所作為，甚至2016年面對南海仲裁案引發的太平島議題，時任行政院發言人童振源還稱「各國未在該水域畫定經濟海域」，實則菲律賓、越南等國皆以劃設專屬經濟海域，隨後童振源又表示台行政院不排除登島宣示主權，但整件事情最後不了了之，一轉眼就過了4年。

這幾任台灣總統似乎都不願留下「不重視南海」的歷史定位，諸如陳水扁、馬英九皆在卸任前親赴南沙太平島宣示主權，但與卸任前擺出姿態相較，更重要的無疑還是在任時的作為，南海的緊張形勢不可能永遠不用面對，這將持續考驗着馬上要步入第二任期的蔡英文政府。