西藏「十七條協議」到「一國兩制」 驚人相似背後大不同
今天人們在反思香港問題尤其是「一國兩制」時，會試着從歷史中找尋一些「經驗」和蛛絲馬迹，來部分地解釋今天的香港問題，進而嘗試尋得可能的出路。而上世紀五十年代發生在西藏的騷亂事件，以及後來北京政府的武裝平叛，啟動在西藏的「民主改革」，被認為與今天的香港有着驚人的相似度。
圍繞「十七條協議」及「一國兩制」，《香港01》記者在香港區議會選舉結束後專訪了台灣中央研究院近代史研究所副研究員吳啟訥。在吳啟訥看來，十七條協議與後來中英之間簽訂的有關香港實行「一國兩制50年不變」的形式相似。香港的反中勢力反對「一國兩制」，目標當然在於「兩國兩制」。然而與西藏的情形相同，「兩國」的目標是不可能達成的，反對「一國兩制」，最極端的情況是導致「一國一制」。以下為訪談實錄。
香港01：有一種說法——1951年5月23日，以阿沛.阿旺晉美為首的代表團，與中國政府簽訂了《中央人民政府和西藏地方政府關於和平解放西藏辦法的協議》，簡稱「十七條協議」，被認為是後來「一國兩制」的思想源頭。您是否認同這一說法？可否詳細闡釋一下兩者之間的內在聯繫？
吳啟訥：從形式上看，「一國兩制」，源自中國的政治傳統。中國在西周時代成為同期世界上規模最大的古代國家之一，國家要面臨國土廣袤，人口眾多，自然與人文生態複雜的國情；國家的統治力也從核心到邊緣遞減，國家於是制定「五服」的制度概念，針對政治力輻射力到達不同地區的差異，制定不同的政策，接受不同政治體制的同時存在。這就是中國傳統歷史書寫中所描述的封建制當中的一環：西周封建的精神。
秦朝結束封建，建立中央集權的官僚—郡縣體制，但中央集權仍是一種理想狀態，朝廷在其統治力逐漸減弱的邊緣地區，仍然以不同的形式保留了封建的精神。郡縣制與封建制並行的狀態，實質上一直延續到清末新政之前。非華夏族群入主中原，在制度方面有更多的創造，比如由契丹人創立的遼朝，就針對契丹人與漢人分別實行不同的政治制度，也不妨稱作「一國兩制」。清朝在農耕地區實施行省郡縣制度，在農耕地區的外緣，因地制宜，分別實行軍府制、盟旗（札薩克）制、伯克制、（藏傳佛教）政教合一制、土司制等制度。行省郡縣制以外的這些制度，基本上是由中央政府將一部分統治權力交給當地不同形式的，在某種程度上延續地方政治傳統的地方政府。換句話說，朝廷在這些地區的統治不是完全直接的統治，而是某種程度的間接統治。
清朝末年，基於咸同回民事變曾導致新疆甌脱的教訓，乃將原本分別在東疆維吾爾貴族與吐爾扈特蒙古、哈薩克等部落中實行的札薩克制和在以維吾爾為主的綠洲農耕地區實行的伯克制的新疆，全面改為行省，這就啟動了中央政府改間接統治為直接統治的進程。
20世紀初清朝政府籌劃邊疆新政，它的設計，就是把東北、內外蒙古和藏語地區全面改製為行省；把西南山地和西北部分山地仍然實行土司制度的地區，改製為州縣。這個設想的目標，一部分源自秦始皇時代的政治理想，另一部分源自對西歐國家形態的模仿。它的長期目標是將傳統國家轉型成為近代民族國家，達成這個目標的第一步措施，就是在國家的範圍內，實行單一的政治和行政制度。設想開始推動後，引起內外蒙古、西藏，乃至土司地區的反彈，其中外蒙古和西藏利用漢民族主義者發動辛亥革命推翻清朝的機會，實質上脱離中國的統治。清末，由部分滿蒙旗人和漢人精英共同組成的立憲派，預感到中國國家轉型可能引起的反彈，乃揭櫫「五族共和」的主張，意圖吸納各邊疆地區反彈的力道。
「五族共和」的內容，是在設想中單一制國家的範圍內，依然保留各地各異的文化傳統和部分政治傳統，減輕當地不同族群的精英對國家實行統一政治和行政制度舉措的不適。中華民國建立後，南京臨時政府和北洋政府面對外蒙古與西藏脱離中國的危機，放棄辛亥革命之際革命派「驅逐韃虜，恢復中華」的漢民族主義主張，也暫時中斷了國家在邊緣地區改間接統治為直接統治的進程，在一段時期內強調「五族共和」。北洋政府時期，中央政府實際上接受邊疆仍然實行與各行省不同的政治制度的狀態。國民政府成立後，延續清末新政的方向，在內蒙古和藏語區東部推行行省制度。但因為國民政府時期的中國並沒有真正統一，在國民政府新設置的這些行省內，事實上並行着雙重甚至三重的政治體系，當然，更沒有辦法真正管轄到外蒙古和西藏。
中華人民共和國所繼承的，並不是地圖上的中華民國，而是在國民政府治下並不完整的，甚至可以說是支離破碎的遺產。所以中華人民共和國建立之初，首要的國家目標就是實現國家統一。針對中華民國無法實質統治內蒙古、藏語區東部和新疆的現實，設計了妥協性的「民族區域自治制度」；針對西藏嘎廈政府控制的區域，則簽訂「十七條協議」，商定中央政府與西藏地方政府各自管轄事務的範圍。其主要的精神，是中央政府並不打算在沒有西藏政教勢力參與的前提下，改變西藏的傳統政治制度。協議與後來中英之間簽訂的有關香港實行「一國兩制50年不變」的形式相似。
整體而言，近代的中國長期保持五族共和、民族區域自治制度，1950年代的北京要和西藏簽署十七條協議，在香港、澳門迴歸的議題上又制定「一國兩制」方案，都是面對現實的制度化設計。不論是北洋、國民政府還是中華人民共和國，都有維護這樣的制度設計並執行的誠意。
香港01：我們可以清楚地看到，毛澤東當時雖然將「十七條協議」作為中央處理西藏問題的憲政文件，並在這個前提下強調漸進主義的改革，甚至可以延長「十七條協議」的期限，可一旦這個協議被西藏貴族所破壞，其結果只會加速「改土歸流」的現代化進程。今天我們來重新看「十七條協議」的失敗，對於繼續完善和鞏固「一國兩制」有怎樣的參考意義？「十七條協議」是認為是解放西藏的權宜之計，那麼「一國兩制」呢，會否成為一項持久的國策？
對於「十七條協議」的撕毀，有兩種不同的說法。中央政府認為西藏叛亂分子在外國勢力的策動下發動叛亂，致使「十七條協議」失去意義；而流亡的達賴喇嘛集團則認為，由於中央政府違背「協議」進行土地改革和農業合作化運動，導致西藏的經濟和文化制度受到衝擊。這裏存在一個誤區，那就是從行政管轄區域的角度所理解的「西藏」與從宗教民族的角度所理解的「西藏」完全是兩個不同的概念所指。這種理解上的分歧，實際上包含了古典與現代、宗教與世俗的根本分歧。而這背後，又涉及到中國的主權和國族建構的問題。從西藏的「十七條協議」到香港的「一國兩制」，在您看來，主權和國族建構方面出了什麼問題？
吳啟訥：我覺得「十七條協議」具有兩個方面的性質。一方面它確是為了儘快解決西藏問題而達成的妥協方案，這是毫無疑義的；另一方面，中共並沒有打算違反這一協議，這也不必懷疑。
【編者按：如同毛澤東時代對於「十七條協議」的考量一樣，鄧小平時代用於解決香港問題的「一國兩制」，其實也包含着這兩個方面的考量。一方面，不可否認原本用於解決台灣問題的「一國兩制」，是當時的權宜之計，也是妥協的方案；但另一方面，鄧小平承諾「五十年不變」，也並沒有打算撕毀這一承諾，因為按照鄧小平當年的想法，「五十年只是一個形象的講法，五十年後也不會變。前五十年是不能變，五十年之後是不需要變。」港人今天理解「一國兩制」以及靜態地理解「五十年不變」，其實是未能全面準確理解這一政治安排，而那句掛在嘴邊的「五十年之後怎麼辦」，不過是自我設定的一場「等待戈多」式的夢魘。】
然而，北京和噶廈雙方對於這條協議的適用範圍有不同的認知。中國共產黨當然有他們的社會改造目標，他們也在自己從國民黨政府手中接收的區域內，依照自身的社會改造規劃，實施這些社會改造措施，其中包括早在清朝、北洋和國民政府時期，就由中央直接統治的甘肅、青海、四川、雲南的藏語區域。然而對於嘎廈政府管轄的西藏區域，中國共產黨並沒有打算主動實施這些社會改造的措施。對於建議在西藏本部實行社會改造的中共幹部，北京一向不假辭色。但對於將甘肅、青海、四川、雲南等省份的藏語區域想象成為西藏管轄區域的噶廈政府而言，北京在上述區域的社會改造措施，違反了十七條協議。
在十七條協議的正式文字本當中，當然規定了協議的適用範圍，但對於尚未完全脱離中世紀狀態，習慣於以宗教政治的直覺和彈性方式應對現實政治事務的噶薩政府而言，從法律的角度準確詮釋並遵行協議的內容和適用範圍，並不完全符合他們的行為習慣。所以從法律的角度來看，北京並沒有違反十七條協議，因為它確實尊重了嘎廈在西藏的統治和原有制度；反之，嘎廈認定北京在（由世人看來僅屬於藏語區的）「西藏」違反了十七條協議，並據此打破協議，武裝反抗北京的統治。
回顧這段史實，可以看到，具有「一國兩制」精神的十七條協議無法在西藏繼續執行的直接原因，就是嘎廈當局武裝攻擊駐藏解放軍部隊，導致十七條協議的前提解除。所以我們可以說，如果依照源自西方的，現在國際流行的標準，而不是依照達賴和西方的政治宣傳，那麼撕毀十七條協議的，就是1959年的達賴當局。
不過，我覺得我們研究歷史，也應該以同情的角度去看待當事的雙方。19世紀中期以後，西方和在中國簽訂國際條約時，雙方對於條約內容的認知，曾經出現很大差異。背後一個重要原因，正在於各自的政治傳統和文化的不同。東方遇到西方的時候有這種問題，當中國內部不同政治文化傳統的區域遇到彼此的時候，也會出現這樣的問題。
元朝以來，北京的朝廷和西藏相處的模式當中，一直存在着兩個層次的政治體系。一個是在現實中真實的政治關係，而另一個是西藏方面想象出來的「宗教—政治」關係。在中國逐漸轉型為民族國家之前，這兩個體系的交叉和共存都沒有為雙方帶來困擾。到了1950年代，雙方依照現代條約體系的精神簽署協議，但其中一方依照現代條約體系的精神去理解協議，另一方卻依然依照元、明、清時代兩種平行體系的精神去理解協議，自然會出現難以溝通的狀況。不過，中英雙方在就香港迴歸展開談判時，雙方都是在同一體系內對話。今年3月以來，各方對於中英聯合聲明的不同解讀，顯然應歸咎一些人以政治代替法律的思維。至少在我看來，中國在法律上並沒有違反協議。
20世紀以來，中國的國族建構一直在進行之中，但又頻頻遭遇挫折。原因正在於中國兩千年政治傳統當中，既長期具有一體性質，又長期存在多元因素。1950年代中華人民共和國在國族建構的歷程中，針對這一狀況做出了很大的妥協。其中對針對西藏的十七條協議和針對其他非漢人聚居區域所實行的民族區域自治制度，就是在單一制國家的體系之下，為多元狀態保留了存在的空間。北京的設計是具有誠意的，但部分具有自己政治和文化傳統的非漢人群體則對「多元」有進一步的政治要求。單一制國家體系內的多元政治狀態，究竟能不能夠長期延續，這是一個值得思考和觀察的議題。
香港01：西藏當年喊得口號是「恢復西藏獨立」、「中國人從西藏滾出去」，今天香港激進示威者也在沿着同樣的路徑在走，喊得口號是「光復香港、時代革命」，「內地人滾出香港」等等。從政治心理的維度來分析，該怎麼理解這樣的做法？
吳啟訥：西藏和香港都出現「中國人滾回去」這樣的口號。從政治心理的角度，這反映了兩個層次的現象。第一，是中國的國族建構仍然沒有完成。第二，是雙方的文化經驗和歷史記憶具有重大差異。
在國族建構方面，我有一篇論文強調抗戰對於形塑中華民族的重大意義。對於西藏和香港而言，前者缺乏抗戰的經驗，而後者的第二次世界大戰經驗又與殖民體系的鬆動和重新恢復相關。在文化經驗和歷史記憶方面，藏傳佛教和漢人社會的儒釋道混合文化體系在描述歷史時，有史觀和方法學上面的差異；而西藏和內地在面對西方侵略時的經驗也有時空落差。
對於香港而言，即便自1842年開始的殖民經驗，不足以改變普通香港人的中國文化意識，第二次世界大戰之後殖民體系的恢復和隨之到來的冷戰，則使得相當一部分的香港人在心目中將民族主義與社會主義的中國他者化。
不過，當年西藏社會的反應和現今香港人的反應也有一些重大的差異。西藏社會在面對中華人民共和國的體制時，主要的心態是維護包含在西藏政治傳統和文化傳統中的貴族利益，他們並沒有一種心理上，有關制度和文化的優越感。相反，中國共產黨的很多成員，倒是有着一種從落後的文化和制度中拯救西藏民眾的使命感。而香港有很多人在面對內地的政治經濟體系和文化時，心理上有難以控制的制度和文化的優越感。與此同時，中國共產黨和內地的民眾在面對很多港人這種感覺的時候，基本上並沒有建立文化和制度上的自信。這種差異，使得當年的嘎廈政府沒有信心，也沒有能力去動員西藏民眾；而當今的香港對抗勢力，則具有動員社會成員的信心和一定的能力。
香港01：1959年2月18日，毛澤東在西藏武裝叛亂情況簡報上批示，「西藏越亂越好，可以鍛鍊軍隊，可以鍛鍊基本群眾，又為將來評判和實施改革提供充足的理由。」因反修例而起的香港運動已經持續了五個多月，北京一直靜觀其變，沒有出動解放軍等去止暴制亂，外界質疑是否背後也有類似的考量？因為陰謀論一點的說法是，讓香港繼續亂下去，既鍛鍊了香港警察，也叫醒了一直以來裝睡的特區政府，還可以為日後加強全面管制權奠定基礎。對此，您怎麼看？
吳啟訥：我前陣子寫了一篇文章，又講到中華民族建構。我說，中華民族建構的空間過程和心理過程都是由外向內完成的。帝國主義對中國的侵略，劃定了中國的國土範圍，迫使中國從天下國家、文明國家轉型成為民族國家、主權國家；帝國主義對中國的侵略，也使得中國人取得了生死與共，命運相同的歷史經驗，開始把中國人想象成為一個共同體。
冷戰結束前後，中國內地一方急於脱離毛時代的政治化氛圍，另一方面急於與世界接軌。在這個心境下，不論是試圖重振中國傳統文化，還是試圖向西方文化和市場的誘惑傾斜，都對此前的近代國族建構進程造成一些負面的衝擊。一年多前美國發動針對全體中國人的經濟利益、發展前景（而不是特定製度）的貿易戰；這次香港反送中運動當中對「中國」和「中國人」不加掩飾的歧視、反對，乃至暴力攻擊的現象，終止了改革開放以來的逆國族建構傾向，再度加強了內地中國人的共同體意識。這與毛澤東從1959年的西藏所洞察到的狀況相似。達賴等人以反對「一國兩制」的舉動，終結了在西藏實行的「一國兩制」。而美國的中國問題專家卜睿哲（他的立場當然並非站在中國一邊）也敏鋭地感受到香港某些人反對「一國兩制」，也會導致向香港兩制現狀的終結。
香港的反中勢力反對「一國兩制」，目標當然在於「兩國兩制」。然而與西藏的情形相同，「兩國」的目標是不可能達成的，於是反對「一國兩制」，只能導致「一國一制」。深具歷史洞察力和政治洞察力的毛澤東，準確預見到1959年的情形，同時也深知，歷史常常重複。