【專訪田飛龍．上】香港的國安漏洞付出任何代價都必須彌補

已經公佈的十九屆四中全會決定中，對於香港問題有專門一個部分的論述，雖然內容不多，但對於香港反修例以來暴露出的問題針對性很強。中共總書記習近平在「說明」中提到，「堅持和鞏固什麼，完善和發展什麼」是一個重大的政治問題。具體到香港問題，究竟該「堅持和鞏固什麼」、「完善和發展什麼」。
圍繞這些話題，香港01採訪了北京航空航天大學高研院、法學院副教授，法學博士田飛龍。訪談分為兩個部分推出，此為訪談上篇。

香港01：習近平在「說明」中提到，「堅持和鞏固什麼，完善和發展什麼」是一個重大的政治問題。具體到香港問題，究竟該「堅持和鞏固什麼」、「完善和發展什麼」。

田飛龍：堅持和鞏固「一國兩制」中的國家主權、安全與發展利益，從政治和法律上推進中央管治權與高度自治權相結合。完善基本法上中央對香港自治權的監督制度，發展香港融入國家治理與戰略大局的一系列政策機制。香港的重大政治問題，是中央管治權的制度化與政策整合力的問題，此次管治危機促使中央更加堅定地承擔起治港責任，更加有效地支持和監督特區政府改善管治。

香港01：我們注意到，四中全會決定明確表示，「嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治」，「堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序」，相當於再次重申和確認了，憲法和基本法才是香港管治的憲制秩序，而非《中英聯合聲明》，這也是必須「堅持和鞏固」的地方。

田飛龍：1997回歸以來，香港憲制秩序建立在中國憲法和基本法基礎之上，這是中央堅持的「國內法完全秩序論」，排除了中英聯合聲明的所謂「憲制地位」，合理區分了國際法與國內法，將香港憲制秩序解釋與建構為完全的中國國內法秩序的組成部分。

這一立場確認是對英國議會半年報告及美國涉港法案所謂「聯合聲明憲制論」的外交回擊與法理否定。特區政府在這一問題上與中央保持完全一致的立場，多次嚴正聲明外國對香港沒有任何主權、治權與監督權，聯合聲明沒有建構任何的外國干預權力。

從國內法秩序來看，香港管治以憲法和基本法為基礎，區分為中央管治權和高度自治權，二者依法運行，其中中央管治權享有對高度自治權的憲制性監督權。此次四中全會決定突出了完善中央管治監督權、推動兩制更緊密制度連接的治港取向。中央凸顯「憲法」在治港中的地位與作用，其法理意義不僅在於確認憲法作為基本法合法性基礎的法秩序層級關係，更在於凸顯憲法對基本法的持續性支配與塑造功能，憲法必須具有調控整體的「一國兩制」秩序的規範地位與制度化能力。

因此，根據此次決定精神，「依憲治港」將推動既往的「依（基本）法治港」的有效提升與制度重構，進一步在港落實中央的直接管治權與管治監督權。 香港憲制秩序的完善存在兩個重點：其一是完善對特區行政權與主要行政官員的監督問責制度；其二是完善人大釋法及對香港司法權的監督制度。這些關於「一個兩制」的法理確認與制度化取向，將有效促進「兩制」向「一國」的觀念與制度整合，更好維護香港繁榮穩定及促進香港融入國家治理體系和發展大局。

香港01：該怎麼理解決定中提到的「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」？在四中前不間斷有媒體發佈「獨家消息」，認為北京有意向替換掉林鄭。結合四中情況，以及香港接下來的發展，你覺得北京是怎麼打算的？存不存在替換掉林鄭的可能性？

田飛龍：我覺得換特首的可能性不大，但是換其他特區政府問責官員裡的主要官員可能性比較大，因為這次我們看到特區管治團隊之間團結協作與整體的應對還是存在很大問題。林鄭一度感覺自己在孤軍奮戰，很孤立，包括警隊也很孤立，政府內部管理及紀律有些鬆散，公務員甚至參與非法暴力活動。前幾天有新聞披露，政務司司長辦公室文員助理有參與示威活動。我覺得四中全會決定裡面任免制度的完善應該主要針對的是特首以下的其他問責官員，以便幫助特首及時更換及組建更強有力的管治團隊來應對危局，而不是針對特首本人。

香港01：林鄭本人的管治權威和能力經由這次反修例已經暴露無遺，就算這樣，北京目前還是會一直「支持」，比如最近林鄭與習近平和韓正的會面，再次談到了「支持」林鄭。

田飛龍：其實特區政府官員無法應對危局是個普遍的情況，特區缺乏培養政治家的傳統，缺乏一個在「一國兩制」下全面準確理解自身的管治責任與風險應對能力的訓練。所以即便更換林鄭，也很難找到比林鄭更強的人。或許可以找到比林鄭更加忠誠、採取更強硬手段的人，但對於靈活智慧的管治而言則未必有更合適的人選。這是一個要改良香港政務官素質結構的長期課題，或者結構性的課題，並不能通過更換林鄭來達到。

香港01：立法會議員、新民黨主席葉劉淑儀此前說「換人不換局」香港問題很難解決。

田飛龍：是，你看葉劉看的很清楚，即便把葉劉或者梁振英換上去這個局面還是難以去解決。

香港01：換人我們都理解，換人不換局的結論也容易理解，目前大家普遍關心的是，北京是怎麼認識今天這個「局」的？接下來又會通過怎樣的手段來破這個「局」？

田飛龍：當前的一些做法，無論是對特首以及主要官員的問責監督機制的強化，甚至換掉一些司局長，還是國家安全制度某些方面的推動，我覺得都比較難應對香港目前的困局。目前的困局實際上是一個社會造反，社會造反所針對的就不是一個具體的法律，甚至不是法制的問題，也不是民生的問題，而是「一國兩制」裡面香港自治、香港與內地的關係在結構上怎麼樣重構、重新思考的問題。中央目前仍然是一個總體維穩的基本思考與思路，還是沒有觸及怎麼樣結構性解決香港困局這個問題。當然，結構性方案會比較棘手，從而在決策選擇上被後置。

香港01：四中全會決定中提到，「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」，也提到了我們一直強調的香港深層次問題，這些結合起來，能不能達到結構性解決香港問題的目的？

田飛龍：決定雖然提到了這一點，但具體層面上，比如維護國家安全的法律制度和執行機制從法律上怎麼推進，到底是指令特首啟動「23條立法」，還是用國家安全法列入附件三這種簡單的方式在香港實施，或者通過人大釋法的方式對「23條」進行解釋，給出一個本地立法的緩衝時間。

人大釋法可以採取另外一種思路，直接解釋涉及違反國家安全的七種犯罪，對其要件與規範內涵進行澄清，並且要求香港執法機關與司法機關要全面準確地理解、解釋及適用「23條」，使「23條」在立法完成之前具有一個直接適用的效力，在執法與司法當中予以直接適用。這相當於是一個簡化版本，一個框架性的解釋，要求特區執法機關與法院直接適用，等到未來「23條立法」完成之後再以本地的「23條立法」為准，這也可以提供一種變通的執行機制。

還有教育方面，我覺得很可能要有一個外科手術式的思維，進行結構性的增量改革。香港學生的教育不能再依賴香港本身的教育改革。第一，國民教育推不動。第二，教育局難以承擔有效的管治與改革責任。因此要有外線發展的思維，要依託大灣區對香港中小學及高校進行對接，實現他們每一階段教育課程與經歷都有一定比例在大灣區內地城市完成。這個可以用校際合作的方式，可以用香港高校在大灣區設立分校的方式，可以用教師交流的方式，可以用學生交流的方式，必須達到這樣一種輪換，必須達到這樣一種使得香港學生有一定比例的時間、學分與課程一定在內地完成。比如說30%的目標。這個特區政府要出錢的，大灣區也要配套，國家也要配套，使得這些課程，這些學分，這些師資，這些教學的比例必須進入香港現有的教育體系，不能讓香港的教育完全封閉成一種本地本土主義的教育。這些方面非常關鍵，必須拿出切實的政策出來才行。

香港01：目前來看，進行這樣的「增量改革」的可能性有多大？目前可行的辦法是「引進來」和「走出去」，引進一些左翼學者來改變香港的教育生態，讓一些不合適的港校老師包括校長離開？

田飛龍：在本地的改革空間非常小，實際上一直在替換香港的校長，我們基本上把它都替換成華人了，可是這些華人校長又怎麼樣呢？有用嗎？沒用。在本地有一種特定的氛圍與生態，還有非常嚴密的既有制度和政策，使得對本地學校進行改組的空間很有限。

所以必須要有一種戰略性的、結構性的視角去改革香港的教育，不能把香港的教育理解成僅僅是香港本地的教育。國民教育不只是特區政府的責任，也是中央政府的直接責任。這不是要取代香港本地的教育，而是有一個增量改革，使學生獲得不同的觀點、知識來對沖香港本地教育的局限和偏頗。在香港本地獲得不了的「國家通識」應當在國家適當的政策體系內獲得。

香港01：看過四中全會決定後，一些人會擔憂，以香港目前的情況再去啟動「23條立法」等政治性議題，會不會火上澆油？

田飛龍：問題是這樣，中央也處於政策選擇的兩難：在對方用反修例運動脅迫特區政府步步退讓之後，如果中央不承擔起全面管治的責任，那麼一國兩制就面臨著制度性的失敗。這種失敗是說對方可以用一種持續違法暴力的方式實際上奪取對香港管治的控制權，實際上中斷了或者終結了任何中央全面管治權在香港落地的可能性。這個時候中央意識到這是一場圍繞管治權爭奪的「顏色革命」。

這不是一個民生議題，這是一個政治議題。既然是政治議題就按政治的方式來對待，所以才有四中全會裡面實際上針鋒相對繼續鬥爭這樣一種政治選擇。因為如果你只是用經濟民生這些軟性的措施和政策去應對這種非常明確的政治奪權的進攻、攻擊的話，我覺得最終會敗的更慘。需要懷柔，但前提是要聲明原則，要有進取，有進有退，有剛有柔，這樣中央對「一國兩制」才能保持基本的控制權，否則確實會一潰千里。從這次修例中我們看到，外國勢力如入無人之境，對香港的控制與滲透已經達到了國家利益不能再容忍的程度。所以這個時候香港國家安全的漏洞必須從制度上加以彌補，無論想什麼辦法都必須彌補，哪怕付出任何代價，但具體制度路徑上則可尋求優化。

香港01：你覺得最糟糕的代價可能會是什麼？

田飛龍：最糟糕的代價可能是，當完善了維護國家安全法律制度與執行機制之後，有可能在一定時期裡刺激一些本土派更激烈的抵抗與對抗，並且有可能對香港本地的選舉造成不利影響，比如本土選民通過逆向投票這種洩憤式投票的方式來侵蝕香港政治生態和政治基本盤。所以中央越強硬造成的一個結果是，在本地選舉當中建制派選戰越難打。

本月底就有區議會選舉了，後面還會影響到立法會，還會遇上特首選舉。所以中央可以按照國家安全的思路進場，這也是被逼迫的，其結果就是在香港本地管治當中，如果原有這一套選舉民主的制度不變的話，那麼反對派受到的所有政治挫折都會尋求在選戰當中獲得補償，會扮演更加悲情的角色來講述一個香港高度自治被結構性損害的故事，來引起選民的同情和政治支持，從而在香港選舉當中贏得更大的比例，這個應該是可以預見到的。