【觀察】國家國際發展合作署設立　有利中國解決對外援助兩大難題

3月21日，中共中央出台《深化黨和國家機構改革方案》，其中在深化國務院機構改革方案中，擬組建國家國際發展合作署，主要負責制定中國對外援助政策。
作為對外援助的專門機構，國家國際發展合作署的設立，有利中國在對外援助專業化，以及部門之間協調管理上走出重要一步。

此前，中國商務部援助司是對外援助的主導機構，外交部主要負責對外援助協調。新的職能部門出現，則有助於解決中國對外援助政策制定與執行政出多門的現象。

實際上，在中國的對外援助決策與執行機構中，除了商務部之外，發改委、財政部、外交部、教育部與科技部都參與對外援助政策的制定與執行，又各地方政府也參與執行對外援助。在這層面上，中國的對外援助存在政出多門的現象，各部門之間的利益取向非常明顯，相互間的協調工作難度較大。作為對外援助政策管理機構的商務部對外援助司，僅為商務部下屬機構，在監管力度上存在權限不足的問題，難以管控其他與商務部平行的部門，也難以協調中央與地方的關係。

設置國家國際發展合作署作為國務院下屬的對外援助決策機構，有利於統籌各部門的利益。同時作為國務院下屬獨立部門，有足夠的權限監管各個部門的執行情況。這也是國務院機構改革精簡與專業化的需要，有助於確定政策內容和目標，對由哪些機構負責實施，撥款的數額是多少，投向哪些國家，援助方式如何予以明確規定。

以商務部主導對外援助　已不符國際規範

商務部主導的對外援助模式，其實早已不符合國際規範。從20世紀80年代起，中國對外援助的主導機構是外經貿部以及商務部對外援助司，中國提出具有濃厚時代理念色彩的國內經濟建設為中心背景下的四項原則（1983年），這符合鄧小平提出改革開放的政策需要的現實考量。商務部為對外援助的決策機構也成為了中國對外援助機構區別於世界上其他國家的主要特色。

自上世紀90年代《赫爾辛基宣言》簽訂以來，在對外援助中強調非盈利已經成為一種規範。西方媒體與政客指責中國對非洲等國家的援助是為了攫取這些國家的資源，被戴上了「新帝國主義」的帽子。例如前美國國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）本月訪問非洲國家時，就聲稱中國在破壞非洲國家的主權。亦有媒體稱，看到「商務部」這個名字，就很容易讓國際社會與受援助國產生誤判，認為中國對外援助隱含巨大商業利益。在這種情況下，將對外援助從商務部職能分出，表明中國試圖強調對外援助的公益性，淡化盈利性質，符合國際規範。

借鑑其他國家的經驗

設置獨立的負責對外援助機構，在其他國家取得了成功的經驗，可以供中國借鑒。

世界上主要的對外援助大國，都是實行這種內閣部級機構作為援助機構，例如美國的國際開發署、日本的發展援助諮詢改革委員會、法國的國際發展部際委員會，以及德國的經濟合作與發展部等。這些部門直接對本國內閣首腦負責，獨立負責對外援助政策的製定。

其中，美國於1961年成立國際開發署，2012年2月，白宮發布政令直接提升國際發展署的地位，直接參加內閣會議以提高開發署的聲音及協調能力，並管理大部分美國對外援助項目。該部門集援助與資金撥付權於一體，具有獨立自主的管理權，其長官直接對美國國務院負責。該援助機制最大的優勢是其非常強的專業性，美國國際開發署僱傭了大量專業人員，在發展中國家進行田野作業。

但是，中國設置這樣一個國家內閣部門級機構負責對外援助政策的制定與監管，並非是要照搬這些國家的模式。這些國家的對外援助機構也存在問題，以美國為例，在對外援助執行中存在目標重複的現象，而且由於對外援助執行部門較多，難以形成有效的合作機制。這些問題值得中國在今後的對外援助機構改革與實踐中，去反思如何避免。但不管如何，中國能夠組建對外援助專門機構，已經向對外援助專業化以及部門之間協調管理走出了重要一步。