月內七道行政命令爆爭議　特朗普總統權力過大？

美國疫情未止、救市措施已盡，當民主黨與白宮在新一輪刺激經濟方案上爭持不下之際，特朗普8月8日就一連簽下四份行政命令，以派發400美元額外失業補助（當中包括100美元由各州付出）、暫緩欠租逐離、暫緩預扣薪俸稅、押後學生貸款償還等四大項目補救，以凸顯現已正式「放暑假」的國會無能。

對此，早在5月已在眾議院通過3萬億美元救市方案的民主黨人當然視之為不合憲法，畢竟動用聯邦政府資金的權力在國會而不在白宮。對於特朗普的「越權」，幾乎從無跟白宮唱過反調的共和黨參議員薩斯（Ben Sasse）也出言痛批這是「違憲的爛渣」（unconstitutional slop）。

到了8月14日，特朗普也以《國防生產法》為由再簽署一道針對TikTok母公司字節跳動（ByteDance）的行政命令，要求字節跳動在90日內賣清TikTok美國業務的所有財產和數據，並在賣盤後去除所有相關數據的複製本。

與8月6日分別針對TikTok和微訊（WeChat）及其母公司的兩項命令一般，上述多項內外開弓、出於總統任期夕陽之中的政令，惹起重大爭議，就給人白宮憑「聖旨」治國的印象，與美國三權分立、互相制衡的憲制原意似有出入。

難受制衡的獨斷

當然，總統的行政命令有其必要性，如果行政機關凡事也要國會過問，除了費時失事，行政立法分權也無從談起。同時，行政命令雖有聯邦法律的地位，但它也要受到憲法和國會通過的聯邦法律限制，因此這種權力也並非無遠弗屆。

可是，立法與司法名義上的制衡要落實起來亦非易事。例如在國會共和黨人不願通過容許未成年非法入境者有入籍途徑的法案後，前總統奧巴馬2012年就簽下「童年入境者暫緩遣返手續」（DACA）的命令，以行政手段暫時達至法案的主要目的。然而，相關司法程序經年累月，連特朗普上任後企圖取消DACA也困進漫長司法爭端之中，至今DACA依然有效。

也許是出於行政命令的「方便」，歷任美國總統也着意多加利用。美國首任總統華盛頓只用過八次行政命令，到了19世紀晚期，數百甚至數千項行政命令已漸成常態。自奧巴馬總統任期以來，美國國內對於行政命令越權的討論已愈演愈烈，可是傳統共和黨人曾一度以為會「撥亂反正」的特朗普上台以來卻無改此勢，甚至變本加厲。

行政權力不斷集中

特朗普此次分別針對疫情救市和華企的七項行政命令，凸顯出行政命令之所以如此「泛濫」的一大原因：國會多年來一直將權力送到行政機關手中。

除了「只要求部門研究對策」的暫緩欠租逐離令、「只暫緩而不減免」的預扣薪俸稅命令等兩項有名無實的命令外，特朗普的另外兩項疫情救市命令也出自1988年通過的《斯塔福德法》（Stafford Act）。此法原意是希望聯邦政府在自然災害發生時可為各州及地方政府作出有秩序的救助。可是，當中何謂自然災害的「緊急狀態」、其中救助方式為何，卻幾乎全由總統獨斷，於是提供額外失業救濟金、押後學生貸款償還等也變成有可能算得上是對抗自然災害的救助。

同樣狀況也出現在用詞不清、使商界猜測甚多的TikTok與微訊禁令中。這些命令主要根據1976年的《國家緊急狀態法》（NEA）和1977年的《國際緊急經濟權力法》（簡稱IEEPA）。前者本意是規範化總統宣布緊急狀態的權力，可是法律發展至今，除非參眾兩院都有超過三分之二議員投票反對總統的緊急狀態宣稱，否則法例幾近是一張「空頭支票」。當中，就有《國際緊急經濟權力法》賦予總統在面對「對國安、外交政策、經濟的不尋常外來威脅」時管制幾乎所有資金交易的權力。而特朗普早在去年5月已就資訊和通訊技術與服務供應鏈的安全性宣布了緊急狀態。

而特朗普針對字節跳動的最新行政命令，其所依據的《國防生產法》也給予了總統以國安為由，審查各種企業併購的極大權力。

近年掀動全球貿易震盪的中美關稅戰，也起自1974年的《貿易法》（Trade Act）第301條。該法將憲法給予國會的徵收關稅權力進一步交到總統手上。雖然此法要求總統在增加關稅前要先進行調查，可是調查者正是由總統任命的美國貿易代表，因此總統幾可「隨心所欲」。

目前中美貿易代表原訂於8月15日舉行的會面既被無限期押後，而美中貿易全國委員會上周公布的調查，也指只有7%有中國業務的美國受訪企業認為協議的利益大於關稅的付出。

特朗普的四年任期無疑標誌着美國政治的一個轉捩點，未來轉向可好可壞。如果特朗普的施政能引發美國人反思並修正過去數十年白宮權力不斷集中的問題，這大概可算是特朗普對美國社會罕有的「貢獻」。