「九龍治水」亂象觸發改革　小組治國背後決策體制之變

中共十八屆六中全會正式確立了習近平的核心地位，看似突如其來，其實放在十八大以來的政治體制大變局中來看，也在情理之中。因為在此之前，除了黨、政、軍一把手的頭銜之外，習近平早已通過擔任多個小組組長，成為實際意義上的「核心」。小組取代政治局在中國政治決策中的地位，顯示政治局原有分權管理的模式已成為推行全面改革的羈絆。

深改組吹響變革號角

看似延續慣例的做法，卻被異軍突起的「小組」悄然改變。2013年12月30日，中共十八屆三中全會後的第二次中央政治局會議，宣布成立中央全面深化改革領導小組，負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，並提出由習近平擔任組長。這也是除十八大報告起草組組長外，習近平擔任的首個小組組長。

自此之後，便一發不可收拾。2014年2月28日，中央網路安全和資訊化領導小組成立，習近平以組長身分主持首次會議。習近平還擔任國家安全委員會主席、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組組長、中央外事國家安全工作領導小組組長、中央對台工作領導小組組長，以及中央財經領導小組組長、軍委聯合作戰指揮中心總指揮。

外行看熱鬧，內行看門道。隨着習近平兼任的「一把手」頭銜愈來愈多，外行看到的是這位繼毛、鄧之後的最強有力領導人如何一步一步走上權力之巔，如何逆「集體領導」的既有規則而行；內行看到的，則是原有的政治局體制如何漸漸被「小組治國」取代。換言之，所有小組事實上集成中國政治運作的最高權力機構。無論在黨、政、軍擔任何職位，只有進入這些小組，才算進入真正權力核心。

有媒體曾如是分析「九龍治水」的危害：這種局面本質上就是權貴操控國家政權的寡頭政治，它虛化了政權的統一，懸置了國家的法度，把持了各級權力，使國家陷入幫派化、團夥化分割侵掠的狀態中。

為什麼要小組治國？

每一項重大變革，背後總有一套邏輯自洽的供需原理。習慣以問題為導向的習近平，以小組治國取代政治局體制，將小組集成為中國政治運作的最高權力機構，顯然是認識到現有中共決策模式，也即中央政治局會議決策、政治局常委分權管理模式，已經成為推行全面改革的羈絆。

現有決策模式的弊端在胡錦濤執政時代徹底暴露，其中最為突出的是「九龍治水、各管一攤」的混亂局面。有媒體曾如是分析「九龍治水」的危害：這種局面本質上就是權貴操控國家政權的寡頭政治，它虛化了政權的統一，懸置了國家的法度，把持了各級權力，使國家陷入幫派化、團夥化分割侵掠的狀態中。同時，這種局面更造成了整個國家官僚貪腐氾濫、權貴強取豪奪，社會兩極分化，環境資源枯竭，法制正義無存，矛盾衝突日熾。

由於局面積重難返，任何深度和廣度的改革，都不可避免面臨來自各方的阻力和抵抗。所以習近平悄然以小組治國的模式取代政治局體制，與其說是強勢來襲，毋寧說是面對現實境況時的不得已選擇。

曾在中共中央宣傳部、書記處辦公室以及中共中央辦公廳任職的吳稼祥解釋了箇中原委：中共已有的權力結構是「存量政治」，不能輕舉妄動隨便廢除，因為「你不知道其中連着誰的筋、結着誰的骨，傷筋動骨，必遭報復」。他認為，可行辦法是選擇「增量政治」，即不動原來的機構而新設自己指揮得動的機構，例如領導小組、委員會等，既不會動人家的乳酪，也能推行自己的施政目標。

擺脫現有官僚體系羈絆

以全面深化改革領導小組為例，如果沒有這樣一個具有權威且超越具體利益的超級機構成立，來負責推進涉及政治、經濟、行政、社會、文化、生態和黨建、軍隊的總體改革，可能任何層面的改革將始終停留在規劃階段，難以真正推行下去。

按照現有機構的設置，發改委應該承擔着改革的規劃和推進。可現實情況是，發改委本身都是需要改革的物件，且作為由「計劃體制最核心堡壘」改造而來的部門，發改委自身存在着3個利益衝突：改革和發展的衝突、審批與改革的衝突、計劃經濟與市場改革的衝突。

中國問題專家鄧聿文就此評論道，發改委不過是一個部級機構，儘管其實際重要性要超出其他部委，但它行使改革協調權力時，會受到其他有部門利益的機構掣肘，而發改委的法定權力和權威使它很難撼動其他部門的利益。

從這個層面來看，習近平的「小組治國」，並非如外界所言只是單純為了集權之目的，而更多的是衝破改革阻力、擺脫現有官僚機構羈絆的有效手段。

小組治國的歷史根源

這樣的做法，並非習近平的原創，而是根植於從古至今的政治運行過程中。不管是在中國古代的皇權社會，還是中共建制後的毛、鄧時代，都有迹可循。比如漢武帝時期以「內廷」取代「三公九卿」制度；明朝廢宰相後，「內閣」成為實際決策者；清代的「南書房」、「軍機處」等宮廷近侍機構，成為皇帝秘密決策的中樞；延安時期，毛澤東將中央秘書處上升為掌管黨和軍隊情報、肅反的中樞組織，日後從中央秘書處分離出來的中央社會部，更成為延安整風期間權力最大的黨務機構，對黨員和幹部握有生殺大權。

1958年6月，中共中央發出《關於成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》。這是小組首次出現在最高決策層。《通知》中強調：這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向他們直接作報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個政治設計院，沒有兩個政治設計院。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分，具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。

自此之後，小組的能量不斷被釋放出來。毛澤東時代的「中央文革小組」在文革初期一度取代政治局，控制國家決策；鄧小平時代的人事布局與黨政分開，也依託於小組提供的強大支撐；江澤民時代，在「加強黨的建設」口號下，小組從宏觀延伸到微觀；到了胡錦濤時代，小組由各常委分別牽頭、獨立負責，實際上造成了黨內決策的掣肘，也即前文提到的「九龍治水、各管一攤」。

事實證明，作為手段和工具的小組本身並無好壞優劣，關鍵在於使用主體出於何種目的。眾多小組是否足夠穩固且具有行動力，某種程度上決定着習近平核心正式確立後，能否得以順暢運行。對於有着政治潔癖且充滿理想主義的習近平來說，只要能跳出歷史周期律，能避免百年大黨黴變甚或走向解體，將人大、國務院、司法部門等的權力重組至小組中，並非不可原諒。所謂毛之不存，皮將焉附？這大概也是中共最高黨報將習近平稱為改革開放「新設計師」的真正緣由所在。

習近平治下各項重大改革