「克制」的美國新對華投資限令

本文作者張薇薇為中國國際問題研究院國際戰略研究所副所長。

近日，美國總統拜登簽署限制對華投資的行政令，給原本緊張的中美關係再添不利因素。中國商務部新聞發言人束玨婷17日表示，美方行政令損人害己，中方正對其影響進行全面評估，並將根據結果採取應對措施。

該投資限令是美國對華競爭戰略的最新一環，意在限制美國資本流向中國的芯片、量子技術和人工智能等領域。它與先前出台的對華出口管制等政策一脈相承，本質是切斷關鍵技術領域美國資本、技術、產品和人才等向中國的轉移，持續加高針對中國高科技發展的「小院高牆」。

對華投資限令總體克制

不過，與之前出台的投資審查、實體清單、芯片出口管制等舉措相比，此次的投資限令呈現一些新特點。

首先是出台過程長。從美國政府頻繁放出風聲要限制對華投資，到行政令最終出台，至少已過大半年時間。此次美國財政部同期發佈「擬議規則預通知」（ANPRM），開放45天，就投資限令的具體條款向業界公開徵集反饋。預計加上規定制訂期，約到1年以後限令才會正式生效。

二是影響領域相對較窄。根據美國政府內主流意見，影響未來國家實力對比和國際格局的關鍵技術主要有人工智能、量子技術、新能源和生物技術等幾大類。此次行政令將限制範圍聚焦於人工智能和量子技術以及與之密切相關的芯片和微電子領域，對新能源和生物技術則「網開一面」。即便是人工智能，也被限定為與純軍用、政府情報和大規模監視相關的技術。

三是限制手段相對簡潔。對量子技術的投資被全部禁止，對芯片和人工智能則採取「禁止+通報」的方式。明確禁止美國實體投資特定用途的芯片和人工智能項目，但對其他未明確禁止的項目，則僅需於交易完成後的30天內向財政部通報，且規定不向前追溯投資行為。這與之前傳出的要設立專門機構開展審查的做法有不小差距。今年7月，美國國會參議院也通過一項《2024財年國防授權法案》的修正案，要求美國企業在涉及特定技術領域的對外投資交易完成前14日向聯邦機構進行通報。

綜上可見，新出爐的投資限令在釋放明確「限制」信號的同時，在總體上保持了克制，體現出拜登政府對出台相關政策的慎重。這一慎重態度有顧及中國反應的考慮，但更多是出於對美國國家利益的計算。

體現美國精細化考量

對外投資一直以來是美國資本在海外獲取高額利潤、對外施加影響力甚至控制力的重要途徑。過度限制對外投資可能令美國付出高額代價。此前，美國商界曾提出意見，稱限制對中國人工智能產業的投資，會阻礙美國企業及時了解中國相關技術的最新發展。在美國財政部此次徵求意見中，就有人提問，「限制某項對外投資是否有損於美國的國家安全？」

投資限令未將新能源和生物技術納入其中，主要原因是中國在新能源技術和供應鏈方面擁有超強實力，在生物技術領域兼具技術特長和巨大市場優勢，美國企業在這兩大領域對華開展合作的需求巨大，難以承受「退出」之痛。

限令中關於營收條款的設置也很微妙。據美國媒體透露，最終限令可能只會針對營收中有一半以上來自量子計算、人工智能產業的中國企業。這意味著，中國的相關高科技初創企業將無法獲得美國投資，但美國資本仍然可以投資阿里巴巴、騰訊等雖有人工智能業務，但相關營收不到一半的中國企業，並從中獲益。

同出口管制等措施一樣，美國祭出投資限令，還需提防美企的機會被競爭對手企業搶奪。因而，美國政府很早就開始向歐盟、日本等盟友灌輸投資中國關鍵科技的潛在風險，要求各國仿效美國出台類似限制措施。今年的G7峰會已在聯合聲明中寫入有關內容。接下來盟友動作勢必對美國制定細則產生影響。

限令影響及中國應對

短期看，該投資限令對中國吸引美資的直接負面影響較為有限。近年在美國政府的不斷干擾下，中美之間關鍵科技領域的交流合作已被大大抑制，「寒蟬效應」持續發揮作用。2021年，美國投資者對中國初創科技企業的投資數量為426件，計870億美元；2022年降至283件，計463億美元；2023年前4個月則僅有不到50件，計81億美元。2021年以來，尚無美國資本投資中國量子技術領域。新的限制令並未擴大受限領域。待細則出台後，一些原本由於處在模糊地帶而暫停的投資項目可能因為獲得清晰界定而被重啟。

美國各方力量的博弈將繼續影響限令細則的制定，2024年美國大選及其結果也會左右行政令的後續執行。這其中仍然蘊含很多不確定因素。

對中國來說，持續展現高水平對外開放的決心和力度至關重要。日前，中國國務院印發《關於進一步優化外商投資環境 加大吸引外商投資力度的意見》，提出六方面24條政策措施，就是在逆風中堅持優化外商投資環境、提振外商投資信心的重要舉措。

面對美國的高科技封鎖和壓制，中國應堅定高水平科技自立自強的決心與信心，充分挖掘國內人才、資源等潛能，加大對國內擁有高精尖技術的初創企業的投資，幫助一批「小而精」的企業發展壯大，成為各自領域的世界一流。這將極大提升中國高技術的對外吸引力，逐漸瓦解美式「小院高牆」。