中國地方金融監管體制改革重在加強央地協調｜專家有話說

3月10日，中國國務院機構改革方案獲得十四屆全國人大一次會議批准。根據方案，中國將進行金融監管體制改革，其中深化地方金融監管體制改革是內容之一。地方監管體制改革的重點，是科學合理界定中央和地方政府在地方金融監管中的職責。下一步，應以國務院機構改革實施為契機，加快完善地方金融監管體制，更好防範化解區域性和系統性金融風險。

地方金融監管，指中央和地方政府根據法律法規，對地方金融市場、金融組織、金融行為實施監督和管理。隨着金融管制放鬆，小額貸款公司等地方金融組織發展較快，在網路浪潮之下，以P2P網貸為代表的網絡借貸平台更是野蠻生長，儘管這些非正規金融機構產生具有必然性，其發展也帶來一定積極作用，但未納入監管的地方金融組織和類金融機構過快擴張，潛在金融風險不斷累積。近年來，地方性金融產業迅速發展所帶來的潛在不穩定性和風險問題，開始成為影響地方金融運行效率和金融安全、決定地方金融能否健康發展，甚至是地方經濟與社會能否保持穩定的重要因素。

出於應對地方金融迅速增長、金融行為日益多元及金融風險加快暴露等現實需要，中國在堅持金融監管主要是中央事權的前提下，逐漸將地方金融監管的部分職能及風險處置責任交由地方政府承擔，金融監管在事實上由「單極單層」體系轉向「單極多層」體系，地方金融監管問題由此而來。2002年上海市率先成立金融服務辦公室，2008年起各地金融辦開始在職權、編制、機構設置上走向獨立，2009年北京市將金融辦升級為金融局。2017年以來，中國各省（區）市將金融局（辦）升格為地方金融監督管理局，加強對地方金融組織的監管。與此同時，部分省（區）市還以地方立法的形式制定地方金融監督管理條例。

總的來看，近年來中國自下而上探索優化地方金融監管體制，取得積極進展，加強了對區域性金融風險化解。但在當前日益複雜的金融環境下，中國地方金融監管還存在着諸多不足和問題。

一是地方金融監管法律體系建設不足。雖然中國金融法律體系不斷完善，但長期以來金融監管主要是中央事權，在地方金融監管立法方面較為薄弱，缺乏國家層面統一的地方金融監管立法；雖然部分地方進行地方立法，但對金融監管職責分工理解不盡一致，部分機構和活動遊離於金融監管之外。

二是中央和地方政府權責分工不清晰。由於缺乏法律規制以及中央和地方政府在監管目標上存在差異且不明確，地方金融監管對象和監管標準不統一，存在較多的監管空白和監管重疊，監管效率較低。中央金融管理部門和地方政府容易出現推諉扯皮，地方政府屬地風險處置責任往往難以有效履行。

三是地方政府金融監管部門角色衝突。地方政府金融監管機構較多承擔服務經濟、擴大融資等職責，因此將促進金融發展甚至招商引資作為其重要工作，造成與金融監管、風險處置的角色衝突。同時，地方政府金融監管機構在監管權限、專業能力和人員編制等方面存在缺失，難以有效承擔監管責任。

針對上述問題，近年來，中國開始從頂層設計上拿出「解題思路」。2017年7月召開的中國第五次全國金融工作會議要求，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。

2021年12月31日，《地方金融監督管理條例》向社會公開徵求意見。《條例》內容顯示，地方金融監管實際上仍是一種「有限監管」。第一，地方金融監管的主要對象是地方金融組織。第二，地方金融組織的監管規則由中央金融管理部門制定，地方政府負責的是於日常監管。第三，地方金融監管的部分職責授予省級人民政府，如對地方金融組織發放牌照等權限，不得轉授給縣、市級政府。第四，地方政府行使監管權限受到約束。如審批設立區域性股權市場，應當進行公示，並報國務院證券監管部門備案。

今年3月，政府工作報告在談到當前困難挑戰時，指出「一些中小金融機構風險暴露」，強調要「有效防範化解重大經濟金融風險」，並「防止形成區域性、系統性金融風險」。這些都對加強和完善地方金融監管提出更高要求，下一步，應採取多方面措施，加快推進和深化地方金融監管體制改革。

第一，儘快出台《地方金融監督管理條例》，明確地方金融監管規則和上位法依據，統一監管標準和要求。在條件成熟時，將《條例》升級為《地方金融監督管理法》。

第二，合理界定中央和地方政府權責分工，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主、地方政府金融監管部門為輔的地方金融監管體制，加強央地協調，提升監管效能。

第三，中央金融管理部門負責制定地方金融監管規則，對地方政府金融監管部門予以業務指導，可探索建立中央和地方金融監管部門雙向的人員交流、訊息共享等機制。

第四，強化地方政府對地方金融組織監督管理、風險處置職責，承擔地方法人金融機構風險處置屬地責任，維護屬地金融穩定，並賦予地方政府金融監管部門履職手段。

第五，重新定位地方政府金融監管部門，加快剝離金融發展、招商引資等非核心職責，專注於地方金融監管。央行縣支行撤銷後，可從中吸收優秀人才，提升專業能力。

（本文作者董希淼，系招聯首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員）