從鶴崗財政重整看地方政府債務問題｜安邦智庫

近期，有關黑龍江省鶴崗市財政重整的報道引起廣泛的關注。這不僅是因為其作為第一個財政重整的地級市所具有的代表性，同時，這也意味着在縣市一級財政情況的壓力可能更為嚴峻，由此引發對於地方債務問題可能陸續爆發的擔憂。
同時，一些地方也更迫切地尋求化解債務壓力，尋求財政收支平衡的出路和方法。

無論從制度上，還是在實踐中，地方財政重整都並非新鮮事物。2016年國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》明晰了財務重整的條件、方式。其規定：市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

其規定的財政重整計劃包括但不限於以下內容：拓寬財源渠道；優化支出結構；處置政府資產；申請省級救助；加強預算審查；改進財政管理。其中「優化支出結構」部分就包括控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員，必要時採取核減機構編制、人員等措施；暫停地方自行出台的機關事業單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。

在鶴崗之前，2018年，四川資陽市的雁江區和安岳縣等兩個縣級區縣都曾因債務壓力過大而實施財政重整。四川省財政廳在2020年曾提到，2019年「財政重整地區債務風險明顯降低，已全面退出重整，債務風險總體可控」。

就地方財政重整的條件和內容來看，實際上觸發財政重整的直接原因還是因為地方政府債務的問題。就鶴崗的情況來看，其走到財政重整的地步，自然和地方債務負擔過重有密切聯繫。

近年來，鶴崗市財政收入連年下降，財政收支矛盾突出。2018年、2019年、2020年，鶴崗全市公共財政收入分別為25.2億元、24.9億元、23億元，而公共財政支出卻分別達到115.7億元、143億元和136.8億元。2020年末，鶴崗市地方政府債務餘額131.1億元（其中，一般債務109.9億元，專項債務21.7億元），比上年增加15.9億元（其中，一般債務增加8.8億元，專項債務增加7億元）。在政府性基金收入方面，2020年鶴崗政府性基金收入僅為2.1億元，其中國有土地使用權出讓收入1.5億元。基本上陷入「無地可賣」的境地。

鶴崗一方面是財政收入的不斷下滑，另一方面是債務的不斷積累，最終導致財政不堪重負而崩盤。當然，就鶴崗的債務負擔而言，與其他地區相比，並不是最嚴重的情況，其財政重整更主要的原因來自長期經濟發展趨勢的變化。

曾經作為重要煤炭資源產區的鶴崗，近年來面臨資源枯竭，人口外流的趨勢，使得區域經濟出現萎縮。2011年，鶴崗被國家發改委列為第三批資源枯竭型城市。據第七次全國人口普查數據，截至2020年11月1日鶴崗常住人口891271人，十年人口下降15.81%。2020年鶴崗實現地區生產總值（GDP）340.2億元，按可比價格計算，僅比上年增長0.3%。

在經濟面臨減量發展的情況下，鶴崗不能有效調整財政收支，仍寄希望於擴大支出來推動增長，自然難以脫身。

當然，河北霸州等地方靠極端方式增收的情況也表明，與鶴崗處境類似的地方並不在少數。特別是在房地產市場剝離投資屬性後，作為地方財政收入主要來源的土地出讓收入面臨大幅縮減的趨勢，這給很多仍依賴「土地財政」的地方而言，將面臨嚴峻的考驗。

與企業債務重組類似，地方政府在財政重整時，需要大幅壓縮開支，增加收入，甚至需要處置資產，通過「增收節支」來改善財政收支平衡。這與IMF推動的主權債務重組的「藥方」類似，在改善財政收支、卸下包袱的同時，勢必帶來區域內投資、消費的急劇收縮，給區域經濟帶來很大的傷害。因而，不到萬不得已，很少有地方願意以這種方式來重組債務。

鶴崗財政重整的案例表明，在各地方陸續進入「后土地經濟」時代，迫切需要解決的是未來發展空間和思路的問題。既需要對長期發展的趨勢有清醒的認識，從而調整財政收支的預期；也需要找准自身在區域發展中的位置，尋找產業集聚、鄉村振興等路徑來擴展地方可持續發展的空間。但短期來看，在土地財政空間萎縮的情況下，地方更需要考慮「量入為出」、「精打細算」，改變以擴大財政投資來推動經濟發展的思路。在財政投資和財政政策實施中，則需要考慮投資周期和收益的匹配，改變粗放式的投資模式。

同時，作為地級市走上財政重整表明，中央對於地方債務的屬地主體責任仍沒有發生變化，地方希望中央財政「兜底」，靠「債務經濟」發展的想法需要有所調整。從中央的財政政策思路來看，對於新增債務問題會採取嚴監管的態度，而對於存量債務的處理仍具有容忍的空間。需要指出的是，只有地方債務擴張得到有效遏制的情況下，中央或許可以考慮財稅機制的調整，以及責權分配改革等方式，增加地方財稅分配份額或者承接相關部分地方債務。因此，目前作為地方而言，更需要「以時間換空間」保障債務的延續性和穩定性；必要時需要考慮與金融機構以市場化方式主動重組債務，卸下包袱，以避免陷入財政重整的極端境地。

最終分析結論：

鶴崗實施財政重整，意味着新發展階段，地方債務問題帶來的矛盾進一步積累。化解地方債務與地方經濟發展都需要調整思路和預期，既需要重新考慮發展的模式和空間，也需要保障債務的延續性和穩定性。

本文轉載自安邦智庫1月5日「每日金融」分析專欄。