【社論】國家治理現代化　要善治先彰法治

有不少內地媒體和中國專家認為，展望2017，中國的眾多改革之中，第五個現代化——即國家治理體系和治理能力的現代化，將是認識新一年中國政治的關鍵概念，甚至是重新掌握中國治港理念的關鍵議題。為什麼？

去年的12月9日，中共中央政治局常委、委員聚首一堂參與「集體學習」。所謂集體學習，是中國政治獨特的機制，雖然政治局各成員都有不同分工，但在集體領導、集體決策的體制下，政治局成員會透過集體學習，研議共同選定的重大議題，並會由相關領域的專家學者講課，而中央一直把加強學習，作為一項關係黨和國家發展的重要工作。中共總書記習近平在去年底的學習會上就表示，要營造全社會都講法治、守法治的文化環境，透過法治，推進「國家治理體系和治理能力」的現代化。

由重「器物」進而善治之「道」

事實上，國家治理體系和治理能力現代化，並非嶄新事物。在2013年的中共十八屆三中全會，早已有此說法；外界更將這個構想，與中共在1950年代提出的工業、農業、國防、科技等「四個現代化」並列，視之為「第五個現代化」。這兩種「現代化」實在有顯著的分別；過去的「四化」着重器物層面的現代化，而國家治理體系和治理能力的現代化，則是「道」層面——即探求善治之道的現代化。

習近平提出「第五個現代化」，相信是在總結中國歷史上的治亂興衰經驗，以至西方國家出現的治理亂象，覓尋適合中國國情的現代化之路。尤其改革開放30多年以來，國家管治架構日漸臃腫、低效，各機構疊床架屋，權責不清，大大拖低施政效率。中共要完成由「革命黨」向「執政黨」的過渡，長期執政，就需要建構一套現代化的國家治理體系和治理能力體制，以達國家長治久安。

對於不少香港人而言，這些發生在「深圳河以北」的國家大事，或許太遙遠，特別是涉及內地制度改革的議題，可能覺得既沉重又離身。但實際上，中港關係在近年經歷的重大折騰，特別是對中央政府治港政策缺乏認識，誤信一些所謂「權威解讀」，讓中港兩地民眾之間產生不少不必要的誤會以至摩擦，正好說明國家治理體系和治理能力現代化的重要性與迫切性，以及港人對之應有認識，是不能兩分的切身問題。

若說治理能力不彰在中港問題上的事例，最明顯是中聯辦在香港不斷「越位」。中聯辦作為中央駐港代表機構，最重要的工作是「聯絡」香港社會各界，這裏說的「聯絡」並非請客吃飯，而是做好中共三大法寶之一的「統戰」工作，即在一國兩制的大原則下，團結包括建制與泛民的社會大多數，以助一國兩制、港人治港有效落實。但最近三四年間，中聯辦與泛民主派幾近斷絕往來，以至與一些「不聽話」的建制派政黨關係亦陷冰封，顯未做好「聯絡」職責，突顯其在對港政策的處理能力上存在問題，令治港政策落實情況，與中央政策初衷落差愈來愈大；以內地政治用語來說，就是「脫離群眾」。

結果，在中聯辦未盡善「聯絡」之責，對香港問題的研判流於偏頗之下，令中央政府對香港民情民意的理解，與實際情況出現不全面甚至重大誤差，致發生全國人大常委會終就政改設下「831」框——一個經中央多番斟酌研究，卻又注定難以贏得香港絕大部分民意支持的方案。足見國家治理體系和治理能力的現存問題，正正是造成近年中港關係波折不斷的主因之一。

香港是一個約730萬人口的城市，這個「小地方」，已一再反映國家治理體系和治理能力的重要性，不難想像，中央要治理好13億人的龐大國家、應對盤根錯節的政治、經濟、社會問題，都必須有一套更現代化、又符合中國特殊國情的管理方式，以理順管治。

中國的治理體系和治理能力現代化，強調政府、以至作為執政黨的中國共產黨的角色。正如習近平在2014年的一次省部級主要領導幹部學習班上的講話指：「國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。」

要走向治理體系和治理能力現代化，就要增強按制度辦事、依法辦事意識，善於運用制度和法律治理國家，實現政府、社會、市場各個領域的事務的治理，做到制度化、規範化、程序化。

同時激發政府、社會、市場動力

簡而言之，所謂的治理體系和治理能力現代化，就是國家在治理的過程，要充分動員各個方面的力量，同時激發政府、社會與市場三者活力，促使各方各司其職，做到積極互動互補。但要做到這一點，就需要構築一套各方都遵從的制度、規定、標準，使國家、社會與市場，各個環節、各個步驟都有據可依、有章可循、按章行事。只有實現國家治理制度化、規範化、程序化，才能不斷提升治理水平，適應經濟社會發展要求，達到善治。

因此，要走向治理體系和治理能力現代化，就要增強按制度辦事、依法辦事意識，善於運用制度和法律治理國家，實現政府、社會、市場各個領域的事務的治理，做到制度化、規範化、程序化。以較接近香港語境的說法，就是要激發「公民社會」各個組成部分的能量，令市民生活得到實實在在的改善。

而箇中關鍵，正是要做到依法治國，將政府、社會、市場的具體行為規範到憲法、法律、制度的軌道，使社會能夠按照法定的程序來運行，進而達到防止公權力異化、改善政府領導力，促進經濟和社會良性發展、維護民眾根本利益等目標，逐步將中國構建成治理體系和治理能力理想的現代化國家。

習近平上場後，在推動法治方面明顯下了很大工夫，除打擊腐敗不手軟，「老虎」、「蒼蠅」一起打；平反如聶樹斌案等冤假錯案，更重要是從制度上入手；特別是司法體制上，從過去「公（安）檢（察）法（院）」聯合辦案，重新實現憲法中列明的人民法院「獨立行使審判權」，並透過組織層面的改革，將行政單位與司法管轄制度分離，阻隔政府對司法程序的干預。直至去年年底，最高人民法院舉行新任法官憲法宣誓，誓詞中列明法官要忠於中華人民共和國憲法、維護憲法權威，就是要樹立依法治國的形象。而這一系列的改革舉措，令法治方面的改革逐漸成形。或許中國境外的媒體和學者對此了解不多，但它卻是認識習近平深化改革的關鍵內容，亦是認識第五個現代化的主要途徑。

民眾信心視乎法治能否貫徹

然而，民眾看法治是否得到彰顯，除看個別的冤案獲得平反、看制度架構是否有革新，看得更重的是這些變化是否能夠貫徹、持之以恆地實行，才會逐步建立起對法治的信心。正如2014年的十八屆四中全會公報所指：「法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。」只有法治獲人民信賴，才會形成一套各方願意遵守的「遊戲規則」，彼此皆按相同的規範，明白應該做什麼、不應做什麼，始能匯聚政府、社會與市場的力量，實現國家治理體系和治理能力的現代化。

但這方面的路仍崎嶇顛簸，如去年聶樹斌案雖終洗雪沉冤，卻又爆出一宗雷洋案——29歲的雷洋被指在北京嫖娼，在扣查期間疑被警員施虐致死，最終涉事人員不但未被起訴，更傳出當局以巨額賠償作為死者家屬的「掩口費」，令民眾感到法治未能伸張公義，甚至涉及人命的法律責任都可以金錢買賣，令民眾對法治剛剛恢復的信心，一下子再受重大挫傷。

惟對中國的法治前景，不應太早氣餒，畢竟中國結束「無法無天」的文革才不過30多年，要重建法治不可能一蹴而就。但如何在制度上不斷優化革新，並在實踐上見到法治得以彰顯，逐步建立民眾對法治由衷的信任，將是今年中國能否在國家治理體系和治理能力現代化上邁開更大腳步的關鍵所在。